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30個(gè)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)近半數(shù)現(xiàn)內(nèi)澇 城市“海綿化”成效幾何
來源:新華社
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作者:張志龍、李勁峰,、黃鵬飛,、雙瑞、郁瓊源
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發(fā)布時(shí)間: 2016-07-27
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近期,，特大降雨覆蓋我國南北多地,，城區(qū)“看海”現(xiàn)象多發(fā),。承擔(dān)著增強(qiáng)城市防澇能力重任的海綿城市建設(shè),，備受社會(huì)關(guān)注。
“新華視點(diǎn)”記者不完全統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn),，全國30個(gè)海綿城市試點(diǎn)中,，近半數(shù)城市近期曾出現(xiàn)內(nèi)澇。業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為,，海綿城市建設(shè)是解決內(nèi)澇問題的有效途徑,，但這是系統(tǒng)工程，建成面積不達(dá)到一定規(guī)模,，防治內(nèi)澇不會(huì)馬上見效,。
30個(gè)試點(diǎn)城市近半內(nèi)澇，小規(guī)?！昂＞d”難解整體城市內(nèi)澇
自2015年4月起,，住建部等三部委先后公布兩批中央財(cái)政支持海綿城市建設(shè)試點(diǎn)，重點(diǎn)解決城市建設(shè)中的水環(huán)境,、水生態(tài)和內(nèi)澇問題,。今年5月以來，我國多地城市遭遇暴雨,、出現(xiàn)城市內(nèi)澇,，其中包括濟(jì)南、武漢,、鎮(zhèn)江等多個(gè)海綿城市建設(shè)試點(diǎn),。
記者不完全統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn),，目前已納入試點(diǎn)的30個(gè)城市中，近期出現(xiàn)內(nèi)澇的城市至少有14個(gè),，占比接近50%,，其中首批試點(diǎn)的16個(gè)城市中，至少有9個(gè)城市出現(xiàn)內(nèi)澇,。
海綿城市建設(shè)是指通過加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理,，充分發(fā)揮建筑、道路和綠地,、水系等生態(tài)系統(tǒng)對雨水的吸納,、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流,，被視為增強(qiáng)城市防澇能力的重要舉措,。海綿城市建設(shè)試點(diǎn)為何也會(huì)出現(xiàn)內(nèi)澇?
中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院水務(wù)分院資源能源所所長王家卓表示，當(dāng)前部分海綿城市建設(shè)試點(diǎn)出現(xiàn)內(nèi)澇,，這恰好說明當(dāng)前加強(qiáng)海綿城市建設(shè)的迫切性,。試點(diǎn)城市之所以出現(xiàn)內(nèi)澇，一方面試點(diǎn)啟動(dòng)時(shí)間有限,，首批16個(gè)試點(diǎn)城市去年4月才確定,，第二批14個(gè)今年4月確定，大部分項(xiàng)目還在建設(shè)中;另一方面海綿城市是個(gè)系統(tǒng)工程,，大部分城市試點(diǎn)建設(shè)規(guī)模僅二三十平方公里,，第一年建設(shè)完成的區(qū)域基本都在幾平方公里，小規(guī)模的海綿城市建成區(qū)無法解決整體城市的內(nèi)澇問題,。
記者調(diào)查發(fā)現(xiàn),，在一些試點(diǎn)城市，海綿化改造的點(diǎn)面“對比效果”十分突出,。在試點(diǎn)城市河南鶴壁市,，從7月8日起連下兩場暴雨，平均降雨量超過100毫米,。在改造后的桃園公園及淇水大道等路段,，由于鋪設(shè)了透水材料，建設(shè)了下凹式綠地,、蓄水模塊等,，雨水迅速下滲，幾乎看不到暴雨肆虐的痕跡;與此同時(shí),，未經(jīng)過海綿化改造的主城區(qū)部分路段積水嚴(yán)重,。
濟(jì)南海綿城市建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室綜合組副組長田戎介紹,，海綿城市在治理內(nèi)澇方面,，只是對一定范圍內(nèi)降雨量形成的內(nèi)澇起蓄滯作用。遇到超過百毫米、甚至兩百毫米的降雨,，防治內(nèi)澇還得看城市排水系統(tǒng),。比如，濟(jì)南市試點(diǎn)規(guī)劃中,，到2020年市區(qū)海綿城市對應(yīng)控制設(shè)計(jì)降雨量為27.7毫米,。
已建成社區(qū)“海綿化”改造難，傳統(tǒng)路面硬化的新小區(qū)又不斷建成
根據(jù)國辦2015年發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》要求,，通過海綿城市建設(shè),，將70%的降雨就地消納和利用。到2020年,，城市建成區(qū)20%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求;到2030年,，城市建成區(qū)80%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求。王家卓說,，這些指標(biāo)并非只針對試點(diǎn)城市,，而是面向全國所有地區(qū)的。
業(yè)內(nèi)人士指出,，目前,，雖然一些試點(diǎn)城市在加快海綿城市建設(shè)，但不少地方海綿城市建設(shè)在整體進(jìn)程,、規(guī)劃指標(biāo)等方面仍然面臨一些挑戰(zhàn)：
——已建成社區(qū)改造難,。海綿城市建設(shè)，重要任務(wù)就是對已建成小區(qū),，尤其是經(jīng)常出現(xiàn)積水小區(qū)進(jìn)行“海綿體”改造,。相對于新建城區(qū)或社區(qū)可以通過先期區(qū)域詳規(guī)、中期施工監(jiān)督,、后期項(xiàng)目驗(yàn)收等指標(biāo)與渠道來約束,，已建成的老舊社區(qū)建設(shè)難度非常大，被業(yè)內(nèi)視為“帶刺的骨頭”,。
一個(gè)海綿城市試點(diǎn)建設(shè)負(fù)責(zé)人坦言,，已建成社區(qū)海綿體改造施工中會(huì)遇到各種矛盾，比如新增下凹式綠地,，可能導(dǎo)致停車位減少;房頂綠化,，面臨違章建筑拆除問題，“實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的難度非常大”,。
——建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不明晰,。盡管住建部2014年發(fā)布《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》，指導(dǎo)各地開展海綿城市建設(shè),，但由于各地建設(shè)海綿城市的目標(biāo)與方式差異較大,，只能靠試點(diǎn)城市自身“摸著石頭過河”,。
深圳市創(chuàng)環(huán)環(huán)保科技公司是國內(nèi)多地海綿城市建設(shè)的技術(shù)顧問商,?？偨?jīng)理翟艷云介紹，一些試點(diǎn)城市職能部門對于海綿城市建設(shè)內(nèi)容都不太清楚,，以為就是修修道路,、收集雨水等。實(shí)際上,，各個(gè)試點(diǎn)城市目標(biāo)方向不一,，有的重在儲(chǔ)蓄水資源，有的偏重解決內(nèi)澇,，有的側(cè)重解決水污染,。缺乏科學(xué)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，就容易使海綿城市建設(shè)走彎路,，甚至南轅北轍,。
——政府部門配套不同步。一些受訪專家表示,，海綿城市建設(shè)需要規(guī)劃,、城建、水務(wù),、園林等部門充分協(xié)調(diào)“齊步走”,。尤其是各地城市新區(qū)建設(shè)中，即便不是試點(diǎn)城市或區(qū)域,，也必須提前規(guī)劃,、系統(tǒng)建設(shè)。
濟(jì)南城建集團(tuán)副總經(jīng)理劉相華說,，當(dāng)前一方面要投入大量資金,，按照海綿城市標(biāo)準(zhǔn)改造既有建筑小區(qū)，另一方面大批傳統(tǒng)路面硬化的新小區(qū)不斷建成,，不僅導(dǎo)致重復(fù)投資浪費(fèi),，而且極易出現(xiàn)改造速度永遠(yuǎn)趕不上城區(qū)擴(kuò)張的尷尬。
全國每年投資超四千億元,，亟需吸引社會(huì)資本積極參與
住建部部長陳政高曾公開透露,，預(yù)計(jì)海綿城市建設(shè)投資將達(dá)到每平方公里1億元至1.5億元。
有業(yè)內(nèi)人士計(jì)算,，部分地區(qū)實(shí)際每平方公里建設(shè)投資成本可能達(dá)到1.5億元至2億元,。按當(dāng)前國家海綿城市的建設(shè)規(guī)劃，至2020年,，全國658個(gè)城市建成區(qū)的20%以上面積需要達(dá)到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn),，全國每年投資總額預(yù)計(jì)將超過4000億元,。
建設(shè)海綿城市的巨大投資錢從何來?記者了解到，目前中央財(cái)政給予各試點(diǎn)城市每年4億至6億元專項(xiàng)資金補(bǔ)助,。以濟(jì)南為例，作為省會(huì)試點(diǎn)城市,，濟(jì)南市于2015年至2017年共可獲得15億元中央補(bǔ)助資金,。
相對于巨額的海綿城市建設(shè)投入，中央財(cái)政補(bǔ)助顯然難以支撐,。各地也將PPP作為資金籌集的重要渠道,。按照預(yù)期，鶴壁市海綿城市試點(diǎn)建設(shè)總投資32.87億元,，其中政府財(cái)政投資27.24億元,，剩余5.63億元資金需靠政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式來解決，PPP模式所占比例約17.1%,。
盡管投資空間大,，項(xiàng)目選擇多，但社會(huì)資本進(jìn)入海綿城市建設(shè)領(lǐng)域仍選擇觀望,?！凹夹g(shù)門檻高，項(xiàng)目回報(bào)期長,，后期風(fēng)險(xiǎn)不清,，一般企業(yè)不敢輕易嘗試?！必?fù)責(zé)承接了多個(gè)試點(diǎn)城市單體示范項(xiàng)目的翟艷云說,，即使企業(yè)在海綿工程競標(biāo)中拿到合同，如果扣掉每年近7%的融資成本,，最后也剩不下多少利潤,。
缺乏穩(wěn)定收益回報(bào)，是海綿城市建設(shè)項(xiàng)目采取PPP模式的最大難題,。一個(gè)試點(diǎn)海綿城市建設(shè)負(fù)責(zé)人介紹,，不同于地下管廊、污水處理等收費(fèi)運(yùn)行項(xiàng)目,，一般海綿城市項(xiàng)目屬于公益項(xiàng)目,，后期運(yùn)營維護(hù)支出較大。
“我們曾嘗試將改造后的停車位作為投資收益回報(bào),，但測算結(jié)果一個(gè)投入12億元的項(xiàng)目,，相關(guān)停車位收費(fèi)10年的整體收益才120萬元，收益率基本可以忽略不計(jì),?！边@位負(fù)責(zé)人說,。
針對當(dāng)前海綿城市建設(shè)中面臨的挑戰(zhàn)，一些地方已展開積極探索,。浙江省嘉興市通過引入民間資本建立城市建設(shè)發(fā)展基金,，示范區(qū)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目超過8成投資采用PPP模式;武漢市明確，城區(qū)所有新建,、改建,、擴(kuò)建建設(shè)項(xiàng)目，均要配套海綿城市建設(shè)設(shè)施,。
清華大學(xué)建設(shè)管理系教授王守清等專家認(rèn)為,，推進(jìn)海綿城市建設(shè)，需要各地因地制宜地制定長期規(guī)劃和實(shí)施方案,，從地方立法和社會(huì)推廣等方面入手,，提高公眾參與度;對融資項(xiàng)目進(jìn)行合理搭配打包，明晰權(quán)責(zé)條款設(shè)計(jì),，增強(qiáng)社會(huì)資本參與積極性,。
“新華視點(diǎn)”記者不完全統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn),，全國30個(gè)海綿城市試點(diǎn)中,，近半數(shù)城市近期曾出現(xiàn)內(nèi)澇。業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為,，海綿城市建設(shè)是解決內(nèi)澇問題的有效途徑,，但這是系統(tǒng)工程，建成面積不達(dá)到一定規(guī)模,，防治內(nèi)澇不會(huì)馬上見效,。
30個(gè)試點(diǎn)城市近半內(nèi)澇，小規(guī)?！昂＞d”難解整體城市內(nèi)澇
自2015年4月起,，住建部等三部委先后公布兩批中央財(cái)政支持海綿城市建設(shè)試點(diǎn)，重點(diǎn)解決城市建設(shè)中的水環(huán)境,、水生態(tài)和內(nèi)澇問題,。今年5月以來，我國多地城市遭遇暴雨,、出現(xiàn)城市內(nèi)澇,，其中包括濟(jì)南、武漢,、鎮(zhèn)江等多個(gè)海綿城市建設(shè)試點(diǎn),。
記者不完全統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn),，目前已納入試點(diǎn)的30個(gè)城市中，近期出現(xiàn)內(nèi)澇的城市至少有14個(gè),，占比接近50%,，其中首批試點(diǎn)的16個(gè)城市中，至少有9個(gè)城市出現(xiàn)內(nèi)澇,。
海綿城市建設(shè)是指通過加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理,，充分發(fā)揮建筑、道路和綠地,、水系等生態(tài)系統(tǒng)對雨水的吸納,、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流,，被視為增強(qiáng)城市防澇能力的重要舉措,。海綿城市建設(shè)試點(diǎn)為何也會(huì)出現(xiàn)內(nèi)澇?
中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院水務(wù)分院資源能源所所長王家卓表示，當(dāng)前部分海綿城市建設(shè)試點(diǎn)出現(xiàn)內(nèi)澇,，這恰好說明當(dāng)前加強(qiáng)海綿城市建設(shè)的迫切性,。試點(diǎn)城市之所以出現(xiàn)內(nèi)澇，一方面試點(diǎn)啟動(dòng)時(shí)間有限,，首批16個(gè)試點(diǎn)城市去年4月才確定,，第二批14個(gè)今年4月確定，大部分項(xiàng)目還在建設(shè)中;另一方面海綿城市是個(gè)系統(tǒng)工程,，大部分城市試點(diǎn)建設(shè)規(guī)模僅二三十平方公里,，第一年建設(shè)完成的區(qū)域基本都在幾平方公里，小規(guī)模的海綿城市建成區(qū)無法解決整體城市的內(nèi)澇問題,。
記者調(diào)查發(fā)現(xiàn),，在一些試點(diǎn)城市，海綿化改造的點(diǎn)面“對比效果”十分突出,。在試點(diǎn)城市河南鶴壁市,，從7月8日起連下兩場暴雨，平均降雨量超過100毫米,。在改造后的桃園公園及淇水大道等路段,，由于鋪設(shè)了透水材料，建設(shè)了下凹式綠地,、蓄水模塊等,，雨水迅速下滲，幾乎看不到暴雨肆虐的痕跡;與此同時(shí),，未經(jīng)過海綿化改造的主城區(qū)部分路段積水嚴(yán)重,。
濟(jì)南海綿城市建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室綜合組副組長田戎介紹,，海綿城市在治理內(nèi)澇方面,，只是對一定范圍內(nèi)降雨量形成的內(nèi)澇起蓄滯作用。遇到超過百毫米、甚至兩百毫米的降雨,，防治內(nèi)澇還得看城市排水系統(tǒng),。比如，濟(jì)南市試點(diǎn)規(guī)劃中,，到2020年市區(qū)海綿城市對應(yīng)控制設(shè)計(jì)降雨量為27.7毫米,。
已建成社區(qū)“海綿化”改造難，傳統(tǒng)路面硬化的新小區(qū)又不斷建成
根據(jù)國辦2015年發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》要求,，通過海綿城市建設(shè),，將70%的降雨就地消納和利用。到2020年,，城市建成區(qū)20%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求;到2030年,，城市建成區(qū)80%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求。王家卓說,，這些指標(biāo)并非只針對試點(diǎn)城市,，而是面向全國所有地區(qū)的。
業(yè)內(nèi)人士指出,，目前,，雖然一些試點(diǎn)城市在加快海綿城市建設(shè)，但不少地方海綿城市建設(shè)在整體進(jìn)程,、規(guī)劃指標(biāo)等方面仍然面臨一些挑戰(zhàn)：
——已建成社區(qū)改造難,。海綿城市建設(shè)，重要任務(wù)就是對已建成小區(qū),，尤其是經(jīng)常出現(xiàn)積水小區(qū)進(jìn)行“海綿體”改造,。相對于新建城區(qū)或社區(qū)可以通過先期區(qū)域詳規(guī)、中期施工監(jiān)督,、后期項(xiàng)目驗(yàn)收等指標(biāo)與渠道來約束,，已建成的老舊社區(qū)建設(shè)難度非常大，被業(yè)內(nèi)視為“帶刺的骨頭”,。
一個(gè)海綿城市試點(diǎn)建設(shè)負(fù)責(zé)人坦言,，已建成社區(qū)海綿體改造施工中會(huì)遇到各種矛盾，比如新增下凹式綠地,，可能導(dǎo)致停車位減少;房頂綠化,，面臨違章建筑拆除問題，“實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的難度非常大”,。
——建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不明晰,。盡管住建部2014年發(fā)布《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》，指導(dǎo)各地開展海綿城市建設(shè),，但由于各地建設(shè)海綿城市的目標(biāo)與方式差異較大,，只能靠試點(diǎn)城市自身“摸著石頭過河”,。
深圳市創(chuàng)環(huán)環(huán)保科技公司是國內(nèi)多地海綿城市建設(shè)的技術(shù)顧問商,?？偨?jīng)理翟艷云介紹，一些試點(diǎn)城市職能部門對于海綿城市建設(shè)內(nèi)容都不太清楚,，以為就是修修道路,、收集雨水等。實(shí)際上,，各個(gè)試點(diǎn)城市目標(biāo)方向不一,，有的重在儲(chǔ)蓄水資源，有的偏重解決內(nèi)澇,，有的側(cè)重解決水污染,。缺乏科學(xué)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，就容易使海綿城市建設(shè)走彎路,，甚至南轅北轍,。
——政府部門配套不同步。一些受訪專家表示,，海綿城市建設(shè)需要規(guī)劃,、城建、水務(wù),、園林等部門充分協(xié)調(diào)“齊步走”,。尤其是各地城市新區(qū)建設(shè)中，即便不是試點(diǎn)城市或區(qū)域,，也必須提前規(guī)劃,、系統(tǒng)建設(shè)。
濟(jì)南城建集團(tuán)副總經(jīng)理劉相華說,，當(dāng)前一方面要投入大量資金,，按照海綿城市標(biāo)準(zhǔn)改造既有建筑小區(qū)，另一方面大批傳統(tǒng)路面硬化的新小區(qū)不斷建成,，不僅導(dǎo)致重復(fù)投資浪費(fèi),，而且極易出現(xiàn)改造速度永遠(yuǎn)趕不上城區(qū)擴(kuò)張的尷尬。
全國每年投資超四千億元,，亟需吸引社會(huì)資本積極參與
住建部部長陳政高曾公開透露,，預(yù)計(jì)海綿城市建設(shè)投資將達(dá)到每平方公里1億元至1.5億元。
有業(yè)內(nèi)人士計(jì)算,，部分地區(qū)實(shí)際每平方公里建設(shè)投資成本可能達(dá)到1.5億元至2億元,。按當(dāng)前國家海綿城市的建設(shè)規(guī)劃，至2020年,，全國658個(gè)城市建成區(qū)的20%以上面積需要達(dá)到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn),，全國每年投資總額預(yù)計(jì)將超過4000億元,。
建設(shè)海綿城市的巨大投資錢從何來?記者了解到，目前中央財(cái)政給予各試點(diǎn)城市每年4億至6億元專項(xiàng)資金補(bǔ)助,。以濟(jì)南為例，作為省會(huì)試點(diǎn)城市,，濟(jì)南市于2015年至2017年共可獲得15億元中央補(bǔ)助資金,。
相對于巨額的海綿城市建設(shè)投入，中央財(cái)政補(bǔ)助顯然難以支撐,。各地也將PPP作為資金籌集的重要渠道,。按照預(yù)期，鶴壁市海綿城市試點(diǎn)建設(shè)總投資32.87億元,，其中政府財(cái)政投資27.24億元,，剩余5.63億元資金需靠政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式來解決，PPP模式所占比例約17.1%,。
盡管投資空間大,，項(xiàng)目選擇多，但社會(huì)資本進(jìn)入海綿城市建設(shè)領(lǐng)域仍選擇觀望,?！凹夹g(shù)門檻高，項(xiàng)目回報(bào)期長,，后期風(fēng)險(xiǎn)不清,，一般企業(yè)不敢輕易嘗試?！必?fù)責(zé)承接了多個(gè)試點(diǎn)城市單體示范項(xiàng)目的翟艷云說,，即使企業(yè)在海綿工程競標(biāo)中拿到合同，如果扣掉每年近7%的融資成本,，最后也剩不下多少利潤,。
缺乏穩(wěn)定收益回報(bào)，是海綿城市建設(shè)項(xiàng)目采取PPP模式的最大難題,。一個(gè)試點(diǎn)海綿城市建設(shè)負(fù)責(zé)人介紹,，不同于地下管廊、污水處理等收費(fèi)運(yùn)行項(xiàng)目,，一般海綿城市項(xiàng)目屬于公益項(xiàng)目,，后期運(yùn)營維護(hù)支出較大。
“我們曾嘗試將改造后的停車位作為投資收益回報(bào),，但測算結(jié)果一個(gè)投入12億元的項(xiàng)目,，相關(guān)停車位收費(fèi)10年的整體收益才120萬元，收益率基本可以忽略不計(jì),?！边@位負(fù)責(zé)人說,。
針對當(dāng)前海綿城市建設(shè)中面臨的挑戰(zhàn)，一些地方已展開積極探索,。浙江省嘉興市通過引入民間資本建立城市建設(shè)發(fā)展基金,，示范區(qū)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目超過8成投資采用PPP模式;武漢市明確，城區(qū)所有新建,、改建,、擴(kuò)建建設(shè)項(xiàng)目，均要配套海綿城市建設(shè)設(shè)施,。
清華大學(xué)建設(shè)管理系教授王守清等專家認(rèn)為,，推進(jìn)海綿城市建設(shè)，需要各地因地制宜地制定長期規(guī)劃和實(shí)施方案,，從地方立法和社會(huì)推廣等方面入手,，提高公眾參與度;對融資項(xiàng)目進(jìn)行合理搭配打包，明晰權(quán)責(zé)條款設(shè)計(jì),，增強(qiáng)社會(huì)資本參與積極性,。