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從浙江省污水處理“十三五”規(guī)劃看行業(yè)現(xiàn)狀及趨勢
來源:長三角清能中心
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作者:張裕亮
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發(fā)布時間: 2017-08-01
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2017年1月17日,，浙江省發(fā)展和改革委員會,、浙江省住房和城鄉(xiāng)建設廳聯(lián)合發(fā)布了浙江省城鎮(zhèn)污水處理設施建設“十三五”規(guī)劃，規(guī)劃中明確指出以下目標：
——到2020年,，所有設市城市,、縣城,、建制鎮(zhèn)實現(xiàn)污水截污納管和污水處理設施全覆蓋，基本形成收集,、處理和排放相互配套,、協(xié)調(diào)高效的城鎮(zhèn)污水處理系統(tǒng)，設市城市污水處理率達到95%以上,，縣城達到92%以上,，建制鎮(zhèn)達到70%以上。
——到2020年,，全省城鎮(zhèn)污水處理廠出水水質(zhì)全部執(zhí)行《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》一級A以上標準,。
——到2020年，全面完成縣以上城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處置設施建設改造,，縣以上城鎮(zhèn)污水處理廠污泥無害化處置率達到95%以上,。
——到2020年,，全省城鎮(zhèn)污水再生水利用率達到15%。
“十三五”期間建設任務目標是：新建污水管網(wǎng)0.6萬千米,，新增污水處理規(guī)模330萬立方米/日，升級改造污水處理規(guī)模400萬立方米/日,，新建污泥處理處置規(guī)模0.8萬噸/日,，新建污水再生利用設施規(guī)模32萬立方米/日。
浙江省城鎮(zhèn)污水處理設施建設“十三五”規(guī)劃的發(fā)布,，標志著浙江省進入了新一輪的污水處理周期,。“十三五”規(guī)劃嚴格遵循浙江省堅持“五水共治”,、治污先行,，全面實施水污染防治行動計劃的方針，為污水處理行業(yè)樹立了目標典范,。
過去幾年,，污水處理行業(yè)的產(chǎn)業(yè)能力發(fā)生了質(zhì)的變化，這個質(zhì)的變化主要由兩個方面,，一是污水處理廠的數(shù)目在快速增加,，二是整體的處理能力在快速地增加，量的變化在一定程度上也引起了質(zhì)的變化,。
一,、污水處理行業(yè)現(xiàn)狀
隨著我國現(xiàn)代化及工業(yè)化的不斷推進，全國用水量及廢水排放總量不斷增長,。2004-2015年,，全國的用水量由5547.8億立方米增長至6103.2億立方米，增幅為10.01%,。
與此同時,，全國廢水排放總量從482.4億噸增長到735.3億噸，廢水排放總量增加了252.9億噸,，增幅達到了52.43%,。
截至 2015 年末，我國城鎮(zhèn)化率為 56.1%(數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局),，相比中等發(fā)達國家的 80%(數(shù)據(jù)來源：世界銀行)左右仍有較大差距,。隨著國內(nèi)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的繼續(xù)推進,，用水量,、廢水排放量仍將持續(xù)增加，其中廢水排放量的較快增長對水環(huán)境改善構(gòu)成制約,。
二,、行業(yè)內(nèi)主要法律法規(guī)
1989年12月，我國頒布《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱“環(huán)保法”)，為環(huán)保產(chǎn)業(yè)提供了重要法律支持,。自此以后,，我國出臺了多部與環(huán)境保護直接相關的法律法規(guī)，包括《中華人民共和國水法》,、《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》,、《中華人民共和國水污染防治法》等等。
2014年4月24日,，我國頒布修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》,，新的環(huán)保法明確規(guī)定縣級以上人民政府應當將環(huán)境保護工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，對于未達到國家環(huán)境質(zhì)量標準的重點區(qū)域,、流域的有關地方人民政府,，應當制定限期達標規(guī)劃，并采取措施按期達標,。法律責任方面,，新的環(huán)保法建立了行政問責制度、加大了對違法行為的懲戒力度,、促進了經(jīng)營者,、監(jiān)督管理者及社會公眾環(huán)境保護意識的提升。
除強調(diào)環(huán)境保護的重要性以外,，國家在推動環(huán)境服務產(chǎn)業(yè)市場化方面,，也出臺了多部政策文件。2002年,，國家計委,、建設部、環(huán)?？偩职l(fā)布《關于推進城市污水,、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》(計投資[2002]1591號)指出：污水、垃圾處理設施只能由政府投資,、國有單位負責運營管理的觀念,。采取有利于加快建設、加快發(fā)展的措施,，切實推進城市污水,、垃圾處理項目建設、運營的市場化改革,。改革管理體制,，逐步實行城市污水、垃圾處理等設施的特許經(jīng)營,。上述文件的頒布及實施,，使得市場化企業(yè)參與到市政污水處理行業(yè)當中,，促進了污水處理行業(yè)的產(chǎn)業(yè)化進程。
2013年1月17日,，國家環(huán)保部頒布《關于發(fā)展環(huán)保服務業(yè)的指導意見》(環(huán)發(fā)[2013]08號),，明確要求開展環(huán)保服務業(yè)政策試點，要求以市場化,、產(chǎn)業(yè)化,、社會化為導向，營造有利于環(huán)保服務業(yè)發(fā)展的政策和體制環(huán)境,，促進環(huán)保服務業(yè)健康發(fā)展。環(huán)保部辦公廳《關于同意開展環(huán)保服務業(yè)試點的通知》(環(huán)辦函[2014]377號)2014至2015年,，國家出臺了多部與水環(huán)境服務業(yè)相關的政策,、法規(guī)，其中國務院辦公廳頒布的《關于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》(國辦發(fā)[2014]69號)明確指出：第三方治理是推進環(huán)保設施建設和運營專業(yè)化,、產(chǎn)業(yè)化的重要途徑,，是促進環(huán)境服務業(yè)發(fā)展的有效措施，該文件旨在促進環(huán)境服務業(yè)的市場化,、專業(yè)化,、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展?！端廴痉乐涡袆佑媱潯?水十條)提出,，到 2020年，全國水環(huán)境質(zhì)量得到階段性改善,，污染嚴重水體較大幅度減少;到2030年,，力爭全國水環(huán)境質(zhì)量總體改善，水生態(tài)系統(tǒng)功能初步恢復;到本世紀中葉,，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量全面改善,，生態(tài)系統(tǒng)實現(xiàn)良性循環(huán)。
近年來,，國家從提升環(huán)境保護力度,、推行市場化發(fā)展兩個維度，為包括公司在內(nèi)的市場主體創(chuàng)造了有利的外部經(jīng)營環(huán)境,。未來,，隨著全社會對環(huán)境保護的重視程度、相關產(chǎn)業(yè)政策的扶持力度持續(xù)加大,，包括污水處理產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的環(huán)保企業(yè)將獲得發(fā)展的關鍵性支持,。
三、行業(yè)發(fā)展趨勢
通過研究美國及其他發(fā)達國家城鎮(zhèn)水務的發(fā)展進程,、技術標準,、治理水平,、監(jiān)管制度等可以發(fā)現(xiàn)，我國雖然具備了大規(guī)模污水處理能力,，但是僅僅體現(xiàn)在量上,，在治理的水平等質(zhì)量方面依然存在較大的提升空間，例如污水處理中的膜處理技術,、污泥處理,、再生水利用等。我國若要在質(zhì)量上追上與其他發(fā)達國家的差距,，需要在污水處理的監(jiān)管機制,、投融資機制以及處理各環(huán)節(jié)產(chǎn)業(yè)鏈上加大投入力度，從而提高城鎮(zhèn)污水處理的總體水平,，有效控制水污染,。
從廢水來源來看，我國廢水排放總量的增長主要是城鎮(zhèn)污水排放量的增長,。我國城鎮(zhèn)污水排放量占廢水排放總量比例從2001年的53.2%上升到2015年的72.6%,。此外，2001-2015年我國城鎮(zhèn)生活污水排放量年均增量19.4億噸,，占廢水排放總量年均增量的92.2%,。而從我國不斷發(fā)展發(fā)生的水污染突發(fā)事件來看，也主要是我國水污染的監(jiān)管制度和處罰力度有待提高,。
從空間分布上看,，過去是點狀分布，向空間網(wǎng)絡這樣的布局轉(zhuǎn)變,。這樣的轉(zhuǎn)變帶來什么樣的好處呢?在區(qū)域?qū)用嫔?，產(chǎn)業(yè)具體的能力在增強，污水廠是一個非常明顯的,，稱之為規(guī)模效益的產(chǎn)業(yè),，規(guī)模越大，效益越好,。過去是由單個廠形成的,，如果在區(qū)域上能做整合的話，就由單廠的規(guī)模優(yōu)勢轉(zhuǎn)變成多廠的集合優(yōu)勢,，所以這是非常大的一個變化,。
因此，根據(jù)污水處理行業(yè)設施由量變帶來的質(zhì)變的變化過程,，整個行業(yè)將有三種未來發(fā)展的趨勢,。
第一，行業(yè)整體的績效提高,。內(nèi)部行業(yè)的績效成為當務之急,，所以國家十二五重大專項里面,，專門有項目要建立國家范圍的行業(yè)管理績效體系。
第二,，服務將成為行業(yè)的核心任務,，成為行業(yè)的核心環(huán)節(jié)。這跟發(fā)達國家是一致的,，發(fā)達國家基本上服務業(yè)占整個環(huán)保產(chǎn)業(yè),，設備、投資,、建設大概占50%左右,，我國估計占10%左右，所以有這么大的空間,，內(nèi)部的結(jié)構(gòu)調(diào)整面臨從建設到發(fā)展的需求,。沒有哪一個運營主體在一個國家層面上能夠占絕對的主導地位，不論是國有企業(yè)也好,，外資企業(yè)也好，事業(yè)單位也好,，還是股份制公司也好,，都呈現(xiàn)了多樣化形式。所以以資產(chǎn)為基礎的整合機會,，這個不容易,。這是我們面臨的一個困難。但是另一方面,，又提供了很好的契機,。如果看國際上做資產(chǎn)整合的話，早期是英國做的比較成功,，它先解決整合的問題,，然后再解決市場化的問題。
第三,，從技術層面上看,，水資源問題，本身開始出現(xiàn)流域化的趨勢,，過去叫“多龍治水”,，越來越強調(diào)從流域的層面協(xié)調(diào)，從流域的尺度上,，不僅僅是協(xié)調(diào)水資源,，而且協(xié)調(diào)再生水。只有從流域角度上考慮這個問題的時候,，才能取得最大的效益,。
所以從環(huán)境本身和技術進步的角度來看,，可以有這樣的基本結(jié)論，無論從資源的角度,，還是水環(huán)境的角度,，本身解決中國水的問題，都要有一個區(qū)域的解決方案,，而不點源的解決方案,。技術進步、社會結(jié)構(gòu)變化又推動了這種組團式,，分散化的方案,，這兩個本身是矛盾的，恰好是這兩者之間矛盾的對立和統(tǒng)一,，提出了行業(yè)整個實現(xiàn)區(qū)域整合的內(nèi)在需求,。
——到2020年,，所有設市城市,、縣城,、建制鎮(zhèn)實現(xiàn)污水截污納管和污水處理設施全覆蓋，基本形成收集,、處理和排放相互配套,、協(xié)調(diào)高效的城鎮(zhèn)污水處理系統(tǒng)，設市城市污水處理率達到95%以上,，縣城達到92%以上,，建制鎮(zhèn)達到70%以上。
——到2020年,，全省城鎮(zhèn)污水處理廠出水水質(zhì)全部執(zhí)行《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》一級A以上標準,。
——到2020年，全面完成縣以上城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處置設施建設改造,，縣以上城鎮(zhèn)污水處理廠污泥無害化處置率達到95%以上,。
——到2020年,，全省城鎮(zhèn)污水再生水利用率達到15%。
“十三五”期間建設任務目標是：新建污水管網(wǎng)0.6萬千米,，新增污水處理規(guī)模330萬立方米/日，升級改造污水處理規(guī)模400萬立方米/日,，新建污泥處理處置規(guī)模0.8萬噸/日,，新建污水再生利用設施規(guī)模32萬立方米/日。
浙江省城鎮(zhèn)污水處理設施建設“十三五”規(guī)劃的發(fā)布,，標志著浙江省進入了新一輪的污水處理周期,。“十三五”規(guī)劃嚴格遵循浙江省堅持“五水共治”,、治污先行,，全面實施水污染防治行動計劃的方針，為污水處理行業(yè)樹立了目標典范,。
過去幾年,，污水處理行業(yè)的產(chǎn)業(yè)能力發(fā)生了質(zhì)的變化，這個質(zhì)的變化主要由兩個方面,，一是污水處理廠的數(shù)目在快速增加,，二是整體的處理能力在快速地增加，量的變化在一定程度上也引起了質(zhì)的變化,。
一,、污水處理行業(yè)現(xiàn)狀
隨著我國現(xiàn)代化及工業(yè)化的不斷推進，全國用水量及廢水排放總量不斷增長,。2004-2015年,，全國的用水量由5547.8億立方米增長至6103.2億立方米，增幅為10.01%,。
與此同時,，全國廢水排放總量從482.4億噸增長到735.3億噸，廢水排放總量增加了252.9億噸,，增幅達到了52.43%,。
截至 2015 年末，我國城鎮(zhèn)化率為 56.1%(數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局),，相比中等發(fā)達國家的 80%(數(shù)據(jù)來源：世界銀行)左右仍有較大差距,。隨著國內(nèi)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的繼續(xù)推進,，用水量,、廢水排放量仍將持續(xù)增加，其中廢水排放量的較快增長對水環(huán)境改善構(gòu)成制約,。
二,、行業(yè)內(nèi)主要法律法規(guī)
1989年12月，我國頒布《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱“環(huán)保法”)，為環(huán)保產(chǎn)業(yè)提供了重要法律支持,。自此以后,，我國出臺了多部與環(huán)境保護直接相關的法律法規(guī)，包括《中華人民共和國水法》,、《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》,、《中華人民共和國水污染防治法》等等。
2014年4月24日,，我國頒布修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》,，新的環(huán)保法明確規(guī)定縣級以上人民政府應當將環(huán)境保護工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，對于未達到國家環(huán)境質(zhì)量標準的重點區(qū)域,、流域的有關地方人民政府,，應當制定限期達標規(guī)劃，并采取措施按期達標,。法律責任方面,，新的環(huán)保法建立了行政問責制度、加大了對違法行為的懲戒力度,、促進了經(jīng)營者,、監(jiān)督管理者及社會公眾環(huán)境保護意識的提升。
除強調(diào)環(huán)境保護的重要性以外,，國家在推動環(huán)境服務產(chǎn)業(yè)市場化方面,，也出臺了多部政策文件。2002年,，國家計委,、建設部、環(huán)?？偩职l(fā)布《關于推進城市污水,、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》(計投資[2002]1591號)指出：污水、垃圾處理設施只能由政府投資,、國有單位負責運營管理的觀念,。采取有利于加快建設、加快發(fā)展的措施,，切實推進城市污水,、垃圾處理項目建設、運營的市場化改革,。改革管理體制,，逐步實行城市污水、垃圾處理等設施的特許經(jīng)營,。上述文件的頒布及實施,，使得市場化企業(yè)參與到市政污水處理行業(yè)當中,，促進了污水處理行業(yè)的產(chǎn)業(yè)化進程。
2013年1月17日,，國家環(huán)保部頒布《關于發(fā)展環(huán)保服務業(yè)的指導意見》(環(huán)發(fā)[2013]08號),，明確要求開展環(huán)保服務業(yè)政策試點，要求以市場化,、產(chǎn)業(yè)化,、社會化為導向，營造有利于環(huán)保服務業(yè)發(fā)展的政策和體制環(huán)境,，促進環(huán)保服務業(yè)健康發(fā)展。環(huán)保部辦公廳《關于同意開展環(huán)保服務業(yè)試點的通知》(環(huán)辦函[2014]377號)2014至2015年,，國家出臺了多部與水環(huán)境服務業(yè)相關的政策,、法規(guī)，其中國務院辦公廳頒布的《關于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》(國辦發(fā)[2014]69號)明確指出：第三方治理是推進環(huán)保設施建設和運營專業(yè)化,、產(chǎn)業(yè)化的重要途徑,，是促進環(huán)境服務業(yè)發(fā)展的有效措施，該文件旨在促進環(huán)境服務業(yè)的市場化,、專業(yè)化,、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展?！端廴痉乐涡袆佑媱潯?水十條)提出,，到 2020年，全國水環(huán)境質(zhì)量得到階段性改善,，污染嚴重水體較大幅度減少;到2030年,，力爭全國水環(huán)境質(zhì)量總體改善，水生態(tài)系統(tǒng)功能初步恢復;到本世紀中葉,，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量全面改善,，生態(tài)系統(tǒng)實現(xiàn)良性循環(huán)。
近年來,，國家從提升環(huán)境保護力度,、推行市場化發(fā)展兩個維度，為包括公司在內(nèi)的市場主體創(chuàng)造了有利的外部經(jīng)營環(huán)境,。未來,，隨著全社會對環(huán)境保護的重視程度、相關產(chǎn)業(yè)政策的扶持力度持續(xù)加大,，包括污水處理產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的環(huán)保企業(yè)將獲得發(fā)展的關鍵性支持,。
三、行業(yè)發(fā)展趨勢
通過研究美國及其他發(fā)達國家城鎮(zhèn)水務的發(fā)展進程,、技術標準,、治理水平,、監(jiān)管制度等可以發(fā)現(xiàn)，我國雖然具備了大規(guī)模污水處理能力,，但是僅僅體現(xiàn)在量上,，在治理的水平等質(zhì)量方面依然存在較大的提升空間，例如污水處理中的膜處理技術,、污泥處理,、再生水利用等。我國若要在質(zhì)量上追上與其他發(fā)達國家的差距,，需要在污水處理的監(jiān)管機制,、投融資機制以及處理各環(huán)節(jié)產(chǎn)業(yè)鏈上加大投入力度，從而提高城鎮(zhèn)污水處理的總體水平,，有效控制水污染,。
從廢水來源來看，我國廢水排放總量的增長主要是城鎮(zhèn)污水排放量的增長,。我國城鎮(zhèn)污水排放量占廢水排放總量比例從2001年的53.2%上升到2015年的72.6%,。此外，2001-2015年我國城鎮(zhèn)生活污水排放量年均增量19.4億噸,，占廢水排放總量年均增量的92.2%,。而從我國不斷發(fā)展發(fā)生的水污染突發(fā)事件來看，也主要是我國水污染的監(jiān)管制度和處罰力度有待提高,。
從空間分布上看,，過去是點狀分布，向空間網(wǎng)絡這樣的布局轉(zhuǎn)變,。這樣的轉(zhuǎn)變帶來什么樣的好處呢?在區(qū)域?qū)用嫔?，產(chǎn)業(yè)具體的能力在增強，污水廠是一個非常明顯的,，稱之為規(guī)模效益的產(chǎn)業(yè),，規(guī)模越大，效益越好,。過去是由單個廠形成的,，如果在區(qū)域上能做整合的話，就由單廠的規(guī)模優(yōu)勢轉(zhuǎn)變成多廠的集合優(yōu)勢,，所以這是非常大的一個變化,。
因此，根據(jù)污水處理行業(yè)設施由量變帶來的質(zhì)變的變化過程,，整個行業(yè)將有三種未來發(fā)展的趨勢,。
第一，行業(yè)整體的績效提高,。內(nèi)部行業(yè)的績效成為當務之急,，所以國家十二五重大專項里面,，專門有項目要建立國家范圍的行業(yè)管理績效體系。
第二,，服務將成為行業(yè)的核心任務,，成為行業(yè)的核心環(huán)節(jié)。這跟發(fā)達國家是一致的,，發(fā)達國家基本上服務業(yè)占整個環(huán)保產(chǎn)業(yè),，設備、投資,、建設大概占50%左右,，我國估計占10%左右，所以有這么大的空間,，內(nèi)部的結(jié)構(gòu)調(diào)整面臨從建設到發(fā)展的需求,。沒有哪一個運營主體在一個國家層面上能夠占絕對的主導地位，不論是國有企業(yè)也好,，外資企業(yè)也好，事業(yè)單位也好,，還是股份制公司也好,，都呈現(xiàn)了多樣化形式。所以以資產(chǎn)為基礎的整合機會,，這個不容易,。這是我們面臨的一個困難。但是另一方面,，又提供了很好的契機,。如果看國際上做資產(chǎn)整合的話，早期是英國做的比較成功,，它先解決整合的問題,，然后再解決市場化的問題。
第三,，從技術層面上看,，水資源問題，本身開始出現(xiàn)流域化的趨勢,，過去叫“多龍治水”,，越來越強調(diào)從流域的層面協(xié)調(diào)，從流域的尺度上,，不僅僅是協(xié)調(diào)水資源,，而且協(xié)調(diào)再生水。只有從流域角度上考慮這個問題的時候,，才能取得最大的效益,。
所以從環(huán)境本身和技術進步的角度來看,，可以有這樣的基本結(jié)論，無論從資源的角度,，還是水環(huán)境的角度,，本身解決中國水的問題，都要有一個區(qū)域的解決方案,，而不點源的解決方案,。技術進步、社會結(jié)構(gòu)變化又推動了這種組團式,，分散化的方案,，這兩個本身是矛盾的，恰好是這兩者之間矛盾的對立和統(tǒng)一,，提出了行業(yè)整個實現(xiàn)區(qū)域整合的內(nèi)在需求,。