建立城鎮(zhèn)水體污染治理工程成果轉(zhuǎn)化市場化
運行機制,，搭建產(chǎn)業(yè)科研間橋梁
WATER POLLUTION CONTROL TECHNOLOGY MAJOR PROJECT
行業(yè)交流
BOUNCE
自2008年以來,，中央財政設(shè)立農(nóng)村環(huán)境綜合整治專項資金,，支持開展農(nóng)村生活污水治理在內(nèi)的環(huán)境綜合整治,，本文對截至2018年底各地農(nóng)村環(huán)境綜合整治項目中農(nóng)村生活污水治理設(shè)施建設(shè)情況進(jìn)行專項統(tǒng)計分析,，以期為“十四五”農(nóng)村生活污水治理工作提供參考,。
一、農(nóng)村生活污水治理工作成效
2008—2018年全國農(nóng)村環(huán)境綜合整治工作累計投入1200多億元,。其中,，中央專項資金安排近500億元，帶動地方政府和其他資金近800億元,，完成16萬個建制村環(huán)境整治,，其中，依托農(nóng)村環(huán)境綜合整治開展的農(nóng)村生活污水治理項目累計建設(shè)污水管網(wǎng)近160萬千米,，建成農(nóng)村生活污水處理設(shè)施30多萬套，處理能力達(dá)近1000萬噸/天,。我國農(nóng)村生活污水處理率得到顯著提升,。
二、農(nóng)村生活污水治理存在的問題
總體上開展農(nóng)村生活污水治理的村莊占比及推進(jìn)情況并不樂觀,，主要表現(xiàn)為治理比例偏低,、治理地域分布不均、治理強度分散,、資金籌措力度不夠等,，因此今后一段時間內(nèi)農(nóng)村生活污水治理仍將是農(nóng)村人居環(huán)境改善工作中的短板。
1 絕大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村生活污水治理任重道遠(yuǎn)
農(nóng)村生活污水治理項目占比偏低,。2008年至“十一五”末,，通過農(nóng)村環(huán)境綜合整治項目僅有2936個行政村開展農(nóng)村生活污水治理，到“十二五”末,，這一數(shù)量達(dá)到27901個,。截至2018年底，依托農(nóng)村環(huán)境綜合整治項目實施農(nóng)村生活污水治理的行政村數(shù)量達(dá)57974個,。自開展農(nóng)村綜合整治以來,，“十一五”期間平均治理村莊數(shù)為779個/年，“十二五”期間達(dá)到了4993個/年,，“十三五”期間平均治理村莊數(shù)更是高達(dá)6015個/年,；“十二五”和“十三五”期間的年度治理數(shù)增幅顯著，分別達(dá)到4.5%和5.5%,?？傮w上農(nóng)村生活污水得到治理的村莊數(shù)量大幅增加,，治理速度不斷加快，但在全國55萬個行政村中,，截至2018年底依托農(nóng)村環(huán)境綜合整治開展生活污水治理的比例僅為10.5%,。
地區(qū)之間差異較大。截至2018年底,，西藏,、黑龍江等通過農(nóng)村環(huán)境綜合整治實施的農(nóng)村生活污水治理的行政村數(shù)量（占各自省總行政村數(shù)的比例）很低，分別為2個（0.04%）,、49個（0.6%）,；湖南、江蘇等通過農(nóng)村環(huán)境綜合整治實施的農(nóng)村生活污水治理的行政村數(shù)量（占各自省總行政村數(shù)的比例）較高,，分別為11903個（49.8%）和4615個（31.9%）,。全國累計有18個省（區(qū),、市）依托農(nóng)村環(huán)境綜合整治開展生活污水治理的行政村占全省總行政村數(shù)的比例低于10%,。
由此可見，雖然從國家層面推動實施農(nóng)村生活污水治理已經(jīng)跨越三個“五年”,，但總體上我國農(nóng)村生活污水治理比例仍然很低,，絕大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村生活污水治理工作任重道遠(yuǎn)，且區(qū)域間自然環(huán)境和社會經(jīng)濟狀況差異較大,，特別是在治理需求,、執(zhí)政意愿和生活習(xí)慣等方面各不相同，更增大了治理和管理的難度,。
2 部分地區(qū)農(nóng)村生活污水治理推進(jìn)方式有待改進(jìn)
2008—2010年全國各縣（區(qū)）依托農(nóng)村環(huán)境綜合整治實施的農(nóng)村生活污水治理項目總量不多,。此階段各地多以摸索經(jīng)驗為主，故各省項目比較分散,，治理推進(jìn)方式以“撒胡椒面”為主,。
自2010年起，國家先后分三批遴選出21個省和2個計劃單列市,，開展農(nóng)村環(huán)境連片整治試點示范,，中央財政連續(xù)三年集中投向這些試點示范地區(qū)。截至“十二五”末（2015年）,，在縣級層面東中部地區(qū)平均布局的局面被打破,，四川、重慶,、湖北,、湖南、江蘇、浙江,、福建等7?。ㄊ校┺r(nóng)村生活污水治理呈現(xiàn)局部地區(qū)集中連片布局的趨勢。
2015年,，原環(huán)保部發(fā)文首次明確農(nóng)村環(huán)境綜合整治要“以整縣推進(jìn)為主要方式,，彰顯集中連片效果”。到2018年底,，以上7?。ㄊ校┑亩嗥瑓^(qū)聚焦集中施治趨勢顯著。山東,、河北,、安徽、云南,、貴州和廣西等地也開始呈現(xiàn)連片治理的趨勢,。這一階段，長江中下游區(qū)域,、東部沿海地區(qū)農(nóng)村生活污水治理取得顯著成效,，區(qū)域污水治理設(shè)施聚集化程度較高，污水治理設(shè)施村莊覆蓋率高于全國平均水平,。但部分省份依托農(nóng)村環(huán)境綜合整治項目實施的農(nóng)村生活污水治理仍然以“撒胡椒面”方式推進(jìn),，設(shè)施覆蓋農(nóng)戶認(rèn)為污水治理流于形式，設(shè)施無法正常運行,，感受不到治理帶來的變化。
從以上三個階段看,，“撒胡椒面”的施治方式是導(dǎo)致農(nóng)村生活污水治理設(shè)施分散,、資金無法有效保障、設(shè)施建設(shè)質(zhì)量差,、難以實現(xiàn)預(yù)期治理成效的重要因素,。同時分散效應(yīng)使基層保障農(nóng)村生活污水治理設(shè)施管護(hù)資金的動力不足，“重建輕管”的問題難以規(guī)避,。
3 制約污水治理成效的技術(shù)和資金仍未有效解決
在技術(shù)選型方面,，約9%的項目就近納入城鎮(zhèn)污水處理廠，39%的項目選擇采用生態(tài)處理技術(shù),，29%的項目采用生物處理技術(shù),，23%的采用其他治理技術(shù)。其中,，生態(tài)處理技術(shù)投資少,、運維簡便，在農(nóng)村應(yīng)用較廣，但即便如此,，由于缺乏資金無人有效管護(hù)的問題也不少,。
在設(shè)施運維方面，普遍采用村集體運維,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)運維,、縣區(qū)政府運維和第三方運維四種模式，占比分別為34%,、34%,、6%和26%。經(jīng)濟發(fā)展水平相對較高的東部地區(qū),，約30%采取第三方運維,；中部地區(qū)以村集體運維為主的達(dá)50%以上，委托第三方運維的僅占15%,。
在設(shè)施有效運行方面,，近30%的省份農(nóng)村生活污水治理設(shè)施正常運行率低于60%；40%的省份設(shè)施正常運行率在90%以上,?？傮w設(shè)施有效運行呈現(xiàn)南方優(yōu)于北方，除氣候原因外,，居民日常用水排水習(xí)慣是重要的影響因素,。這些不能正常運行的設(shè)施，一部分是因為技術(shù)選擇不合理導(dǎo)致污水收集不足,，一部分因為地方財政資金配套不足,，無法配建污水收集管網(wǎng)，導(dǎo)致設(shè)施閑置,。且部分地區(qū)均未建立運維管護(hù)制度和監(jiān)測制度,，投入運行的污水治理設(shè)施治理效果難以準(zhǔn)確評估。農(nóng)村生活污水治理形式主義問題在部分地區(qū)突出,，基層為爭取國家資金而建設(shè),、為考核而建設(shè)，但在技術(shù)上難把控,，資金上難配套,，管理上不重視，導(dǎo)致治理工作脫離農(nóng)村實際,、偏離農(nóng)村環(huán)境治理的初衷,。
三、“十四五”農(nóng)村生活污水治理工作的對策建議
1 科學(xué)匡算投入,，分區(qū)分類聚焦細(xì)化農(nóng)村生活污水治理資金保障
“十四五”期間,，在國家層面應(yīng)根據(jù)各地實際情況,，結(jié)合長江黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略等宏觀保護(hù)要求，以及城市近郊,、遠(yuǎn)郊及偏遠(yuǎn)地區(qū)不同的鄉(xiāng)村功能,、發(fā)展定位等微觀需求，統(tǒng)籌農(nóng)村生活污水治理設(shè)施和管網(wǎng)建設(shè),，合理細(xì)化不同區(qū)域,、不同類型村莊農(nóng)村生活污水治理目標(biāo)和要求，對開展農(nóng)村生活污水治理所需要的資金規(guī)模進(jìn)行科學(xué)核算,。在基層層面,，應(yīng)根據(jù)城鎮(zhèn)及鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃等，合理確定區(qū)域內(nèi)農(nóng)村生活污水治理的優(yōu)先時序,，對所需資金進(jìn)行科學(xué)匡算,，據(jù)此將其納入基層財政預(yù)算。
2 強化幫扶指導(dǎo),，保障縣域農(nóng)村生活污水治理規(guī)劃科學(xué)有效實施
建議生態(tài)環(huán)境部加強對各地農(nóng)村生活污水治理規(guī)劃編制的幫扶指導(dǎo),，通過專家全方位、系統(tǒng)化幫扶,，切實扭轉(zhuǎn)各地在農(nóng)村生活污水治理項目布局,、技術(shù)選取等方面的不足，既幫助地方發(fā)現(xiàn)并解決問題,，又摸清地方農(nóng)村生活污水治理的進(jìn)展,，解決信息不對稱的問題，同時在傳幫帶過程中實實在在提升基層環(huán)境保護(hù)隊伍能力,，保障農(nóng)村生活污水治理規(guī)劃能夠有效實施,，推動農(nóng)村生活污水實現(xiàn)梯次推進(jìn)。
3 搭建技術(shù)平臺,，建立政府和企事業(yè)單位協(xié)作的技術(shù)應(yīng)用推廣體系
生態(tài)環(huán)境部作為農(nóng)村生活污水治理的責(zé)任部門,，應(yīng)在對當(dāng)前農(nóng)村生活污水治理中所采用的技術(shù)進(jìn)行分類的基礎(chǔ)上，組織相關(guān)單位科學(xué)系統(tǒng)的分析評估這些技術(shù)的特點及空間適宜性,，細(xì)化各類技術(shù)的指標(biāo)參數(shù)，提出一份“自上而下”的技術(shù)供給清單,。在此過程中,，建議將國內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域的科研成果、企業(yè)成熟的農(nóng)村生活污水治理技術(shù)（設(shè)備）或者治理模式也納入進(jìn)來,，一方面增加單項技術(shù),、集成技術(shù)或者模式的可選擇性，另一方面也調(diào)動企業(yè)參與農(nóng)村生活污水治理的積極性,。同時,，基層管理部門在推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理的進(jìn)程中,，可基于對不同區(qū)域農(nóng)村污水治理需求，提出一份“自下而上”的技術(shù)需求清單,。通過技術(shù)供給與需求清單的銜接,，推出一批服務(wù)于不同區(qū)域農(nóng)村生活污水治理需求技術(shù)和模式，逐步形成一批具有指導(dǎo)意義的規(guī)范或指南,。
4 實施有效監(jiān)管,，確保農(nóng)村生活污水治理成效可持續(xù)
針對各級政府對農(nóng)村生活污水治理設(shè)施的運行效果及可持續(xù)性不夠重視，應(yīng)加強對農(nóng)村生活污水治理規(guī)劃,、建設(shè),、驗收移交和運維等的全過程監(jiān)管。
針對農(nóng)村生活污水治理監(jiān)管缺位問題,，建議在政府層面,，依托信息數(shù)據(jù)強化政府主動監(jiān)管。強制各地啟用生態(tài)信息化工程建設(shè)的農(nóng)村生活污水治理信息子系統(tǒng),，細(xì)化活化系統(tǒng)中項目信息,，實現(xiàn)全國農(nóng)村生活污水治理項目直連直報，以及在線評估,、監(jiān)管和即時反饋機制,。在社會層面，通過政府購買服務(wù),，全面推進(jìn)社會化監(jiān)管,。通過第三方參與，建立農(nóng)村生活污水治理建設(shè)和運維評估與監(jiān)督機制,，確保治理成效的可持續(xù)性,。