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財政部 環(huán)境保護部關(guān)于推進水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見
來源:環(huán)保部官網(wǎng)
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作者:水中心
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發(fā)布時間: 2015-04-09
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各省,、自治區(qū),、直轄市、計劃單列市財政廳（局）,、環(huán)境保護廳（局），新疆生產(chǎn)兵團財務局、環(huán)境保護局：
切實加強水污染防治力度,，保障國家水安全，關(guān)系國計民生,，是環(huán)境保護重點工作,。在水污染防治領(lǐng)域大力推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式，對提高環(huán)境公共產(chǎn)品與服務供給質(zhì)量，提升水污染防治能力與效率具有重要意義,。為深入貫徹落實黨中央和國務院精神,，積極實施水污染防治行動計劃，規(guī)范水污染防治領(lǐng)域PPP項目操作流程,，完善投融資環(huán)境,，引導社會資本積極參與、加大投入,，根據(jù)《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）,，就扎實推進水污染防治領(lǐng)域PPP工作提出如下意見。
一,、總體目標
（一）完善制度規(guī)范,，優(yōu)化機制設計。
在水污染防治領(lǐng)域形成以合同約束,、信息公開,、過程監(jiān)管、績效考核等為主要內(nèi)容,，多層次,、一體化、綜合性的PPP工作規(guī)范體系,，實現(xiàn)合作雙方風險分擔,、利益共享、權(quán)益融合,。建立和完善水污染防治領(lǐng)域穩(wěn)定,、長效的社會資本投資回報機制。
（二）轉(zhuǎn)變供給方式,，改進管理模式,。
加強水污染防治專項資金等政策引導，建立公平公正的社會資本投資環(huán)境,。轉(zhuǎn)變政府職能,，拓寬環(huán)境基本公共服務供給渠道，改變政府單一供給格局,。創(chuàng)新項目管理模式,，強化社會整體水污染防治能力，提高水污染防治服務質(zhì)量與管理效率,。
（三）推進水污染防治,，提高水環(huán)境質(zhì)量。
優(yōu)化水資源綜合開發(fā)途徑,，創(chuàng)新水環(huán)境綜合治理模式,。充分發(fā)揮市場機制作用,，鼓勵和引導社會資本參與水污染防治項目建設和運營。拓寬投融資渠道,，加大資金投入,，切實改善水環(huán)境質(zhì)量。
二,、基本原則
（一）堅持存量為主原則,。
水污染防治領(lǐng)域推廣運用PPP模式，以費價機制透明合理,、現(xiàn)金流支撐能力相對較強的存量項目為主,。經(jīng)充分論證的新建項目可采取PPP模式。堅持物有所值原則轉(zhuǎn)化存量項目,、遴選新建項目,。鼓勵結(jié)合項目自然條件和技術(shù)特點，創(chuàng)新融資模式,，盤活存量資產(chǎn),，形成改進項目運營管理的有效途徑，構(gòu)建社會資本全程參與,、全面責任,、全生命周期管理的規(guī)范化PPP模式。
（二）堅持因地制宜原則,。
充分考慮不同地區(qū),、不同流域和湖泊、不同領(lǐng)域項目特點,，因地制宜,，采取差異化的合作模式與推進策略，分類,、分批推進水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作,。
（三）堅持突出重點原則。
納入國家重點支持江河湖泊動態(tài)名錄或水污染防治專項資金等相關(guān)資金支持的地區(qū),，率先推進PPP模式,。納入國家一般引導江河湖泊動態(tài)目錄的江河湖泊,，按照逐步推進,、務求實效思路，積極推廣運用PPP模式,。
三,、總體要求
（一）明晰項目邊界。
逐步將水污染防治領(lǐng)域全面向社會資本開放,，推廣運用PPP模式,，以飲用水水源地環(huán)境綜合整治,、湖泊水體保育、河流環(huán)境生態(tài)修復與綜合整治,、湖濱河濱緩沖帶建設,、濕地建設、水源涵養(yǎng)林建設,、地下水環(huán)境修復,、污染場地修復、城市黑臭水體治理,、重點河口海灣環(huán)境綜合整治,、入海排污口清理整治、畜禽養(yǎng)殖污染防治,、農(nóng)業(yè)面源污染治理,、農(nóng)村環(huán)境綜合整治、工業(yè)園區(qū)污染集中治理（含工業(yè)廢水毒性減排）,、城鎮(zhèn)污水處理（含再生水利用,、污泥處置）及管網(wǎng)建設、城鎮(zhèn)生活垃圾收運及處置,、環(huán)境監(jiān)測與突發(fā)環(huán)境事件應急處置等為重點,。鼓勵對項目有效整合，打包實施PPP模式,，提升整體收益能力,，擴展外部效益。
（二）健全回報機制,。
綜合采用使用者付費,、政府可行性缺口補助、政府付費等方式,，分類支持經(jīng)營性,、準公益性和公益性項目。積極發(fā)掘水污染防治相關(guān)周邊土地開發(fā),、供水,、林下經(jīng)濟、生態(tài)農(nóng)業(yè),、生態(tài)漁業(yè),、生態(tài)旅游等收益創(chuàng)造能力較強的配套項目資源，鼓勵實施城鄉(xiāng)供排水一體,、廠網(wǎng)一體和行業(yè)“打包”,，實現(xiàn)組合開發(fā)，吸引社會資本參與,。完善市政污水處理,、垃圾處理等水污染防治領(lǐng)域價格形成機制,，建立基于保障合理收益原則的收費標準動態(tài)調(diào)整機制。優(yōu)化政府補貼體系,，探索水污染防治領(lǐng)域市場化風險規(guī)避與補償機制,。
（三）規(guī)范操作流程。
在項目識別,、準備,、采購、執(zhí)行和移交等操作過程中,，以及物有所值評價,、財政承受能力論證、合作伙伴選擇,、收益補償機制確立,、項目公司組建、合作合同簽署,、績效評價等方面,，應根據(jù)財政部關(guān)于PPP工作的統(tǒng)一指導和管理辦法規(guī)范推進，地方各級財政部門會同環(huán)境保護部門抓緊研究制定符合當?shù)貙嶋H情況的操作辦法,，實現(xiàn)規(guī)范化管理,。
四、組織實施
（一）鼓勵水污染防治領(lǐng)域推進PPP工作,。
各級環(huán)境保護,、財政部門組織實施多層次推介工作，積極從國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃,、水污染防治行動計劃,、主要污染物減排計劃、水污染防治領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)劃等既定規(guī)劃中遴選潛在項目,，及時篩選評估社會資本發(fā)起PPP項目建議,，推進水污染防治領(lǐng)域PPP工作。
（二）定期組織評選,。
對擬采用PPP模式的水污染防治項目,，由當?shù)丨h(huán)境保護、財政部門組織編制或委托第三方機構(gòu)編制實施方案,。實施方案具體應包含項目實施內(nèi)容,、產(chǎn)品及服務質(zhì)量和標準、投融資結(jié)構(gòu),、財務測算與風險分析,、技術(shù)及經(jīng)濟可行性論證,、合作伙伴要求,、合同結(jié)構(gòu),、權(quán)益分配和風險分擔、政府支持方式,、配套措施等,。財政部、環(huán)境保護部每半年在全國范圍內(nèi)組織一次水污染防治領(lǐng)域PPP項目評選工作,，從中選擇部分優(yōu)質(zhì)項目予以推介,。各地可自愿上報。
（三）加大評價及監(jiān)管力度,。
地方各級財政,、環(huán)境保護部門要加強組織實施，積極統(tǒng)籌協(xié)調(diào),，研究建立議事協(xié)調(diào)及聯(lián)審機制,，有力有序推進。省級財政,、環(huán)境保護部門建立對PPP項目的實施監(jiān)督機制,。
五、保障機制
（一）市場環(huán)境建設,。
建立公平,、開放、透明的市場環(huán)境,，維護市場機制基礎性作用,。規(guī)范項目合作伙伴選擇程序，建立合理的風險分擔,、收益共享機制,。健全風險防范機制，加強行業(yè)監(jiān)管和質(zhì),、價監(jiān)督,。培育第三方專業(yè)機構(gòu)，完善咨詢中介市場,。完善付費機制,，鼓勵采用第三方支付體系。
（二）資金支持,。
地方各級財政部門要統(tǒng)籌運用水污染防治專項等相關(guān)資金,，優(yōu)化調(diào)整使用方向，擴大資金來源渠道,，對PPP項目予以適度政策傾斜,。水污染防治PPP項目有關(guān)財政資金納入中期財政規(guī)劃管理。綜合采用財政獎勵,、投資補助,、融資費用補貼,、政府付費等方式，支持水污染防治領(lǐng)域PPP項目實施落實,。逐步從“補建設”向“補運營”,、“前補助”向“后獎勵”轉(zhuǎn)變。鼓勵社會資本建立環(huán)境保護基金,，重點支持水污染防治領(lǐng)域PPP項目,。
（三）融資支持。
地方財政,、環(huán)境保護部門應積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門,，著力支持PPP項目融資能力提升，盡快建立向金融機構(gòu)推介PPP項目的常態(tài)化渠道,，鼓勵金融機構(gòu)為相關(guān)項目提高授信額度,、增進信用等級。健全社會資本投入市場激勵機制,，推行排污權(quán)有償使用,，完善排污權(quán)交易市場。鼓勵環(huán)境金融服務創(chuàng)新,，支持開展排污權(quán),、收費權(quán)、政府購買服務協(xié)議及特許權(quán)協(xié)議項下收益質(zhì)押擔保融資,，探索開展污水垃圾處理服務項目預期收益質(zhì)押融資,。
（四）配套措施。
各級財政,、環(huán)境保護部門要加強組織實施,，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，履行責任,，加強監(jiān)管,，切實提高水污染防治能力水平，實現(xiàn)水環(huán)境質(zhì)量改善,。建立獨立,、透明、可問責,、專業(yè)化的PPP項目監(jiān)管體系,，實行信息公開，鼓勵公眾參與,，接受公眾監(jiān)督,。建立政府、服務使用者共同參與的綜合性評價體系，推廣第三方績效評價,，形成評價結(jié)果應用機制和項目后評價機制,。環(huán)境保護部門要進一步完善水污染防治領(lǐng)域特許經(jīng)營管理制度，降低準入門檻,，清理審批限制，拓寬社會資本進入渠道,。
切實加強水污染防治力度,，保障國家水安全，關(guān)系國計民生,，是環(huán)境保護重點工作,。在水污染防治領(lǐng)域大力推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式，對提高環(huán)境公共產(chǎn)品與服務供給質(zhì)量，提升水污染防治能力與效率具有重要意義,。為深入貫徹落實黨中央和國務院精神,，積極實施水污染防治行動計劃，規(guī)范水污染防治領(lǐng)域PPP項目操作流程,，完善投融資環(huán)境,，引導社會資本積極參與、加大投入,，根據(jù)《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）,，就扎實推進水污染防治領(lǐng)域PPP工作提出如下意見。
一,、總體目標
（一）完善制度規(guī)范,，優(yōu)化機制設計。
在水污染防治領(lǐng)域形成以合同約束,、信息公開,、過程監(jiān)管、績效考核等為主要內(nèi)容,，多層次,、一體化、綜合性的PPP工作規(guī)范體系,，實現(xiàn)合作雙方風險分擔,、利益共享、權(quán)益融合,。建立和完善水污染防治領(lǐng)域穩(wěn)定,、長效的社會資本投資回報機制。
（二）轉(zhuǎn)變供給方式,，改進管理模式,。
加強水污染防治專項資金等政策引導，建立公平公正的社會資本投資環(huán)境,。轉(zhuǎn)變政府職能,，拓寬環(huán)境基本公共服務供給渠道，改變政府單一供給格局,。創(chuàng)新項目管理模式,，強化社會整體水污染防治能力，提高水污染防治服務質(zhì)量與管理效率,。
（三）推進水污染防治,，提高水環(huán)境質(zhì)量。
優(yōu)化水資源綜合開發(fā)途徑,，創(chuàng)新水環(huán)境綜合治理模式,。充分發(fā)揮市場機制作用,，鼓勵和引導社會資本參與水污染防治項目建設和運營。拓寬投融資渠道,，加大資金投入,，切實改善水環(huán)境質(zhì)量。
二,、基本原則
（一）堅持存量為主原則,。
水污染防治領(lǐng)域推廣運用PPP模式，以費價機制透明合理,、現(xiàn)金流支撐能力相對較強的存量項目為主,。經(jīng)充分論證的新建項目可采取PPP模式。堅持物有所值原則轉(zhuǎn)化存量項目,、遴選新建項目,。鼓勵結(jié)合項目自然條件和技術(shù)特點，創(chuàng)新融資模式,，盤活存量資產(chǎn),，形成改進項目運營管理的有效途徑，構(gòu)建社會資本全程參與,、全面責任,、全生命周期管理的規(guī)范化PPP模式。
（二）堅持因地制宜原則,。
充分考慮不同地區(qū),、不同流域和湖泊、不同領(lǐng)域項目特點,，因地制宜,，采取差異化的合作模式與推進策略，分類,、分批推進水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作,。
（三）堅持突出重點原則。
納入國家重點支持江河湖泊動態(tài)名錄或水污染防治專項資金等相關(guān)資金支持的地區(qū),，率先推進PPP模式,。納入國家一般引導江河湖泊動態(tài)目錄的江河湖泊,，按照逐步推進,、務求實效思路，積極推廣運用PPP模式,。
三,、總體要求
（一）明晰項目邊界。
逐步將水污染防治領(lǐng)域全面向社會資本開放,，推廣運用PPP模式,，以飲用水水源地環(huán)境綜合整治,、湖泊水體保育、河流環(huán)境生態(tài)修復與綜合整治,、湖濱河濱緩沖帶建設,、濕地建設、水源涵養(yǎng)林建設,、地下水環(huán)境修復,、污染場地修復、城市黑臭水體治理,、重點河口海灣環(huán)境綜合整治,、入海排污口清理整治、畜禽養(yǎng)殖污染防治,、農(nóng)業(yè)面源污染治理,、農(nóng)村環(huán)境綜合整治、工業(yè)園區(qū)污染集中治理（含工業(yè)廢水毒性減排）,、城鎮(zhèn)污水處理（含再生水利用,、污泥處置）及管網(wǎng)建設、城鎮(zhèn)生活垃圾收運及處置,、環(huán)境監(jiān)測與突發(fā)環(huán)境事件應急處置等為重點,。鼓勵對項目有效整合，打包實施PPP模式,，提升整體收益能力,，擴展外部效益。
（二）健全回報機制,。
綜合采用使用者付費,、政府可行性缺口補助、政府付費等方式,，分類支持經(jīng)營性,、準公益性和公益性項目。積極發(fā)掘水污染防治相關(guān)周邊土地開發(fā),、供水,、林下經(jīng)濟、生態(tài)農(nóng)業(yè),、生態(tài)漁業(yè),、生態(tài)旅游等收益創(chuàng)造能力較強的配套項目資源，鼓勵實施城鄉(xiāng)供排水一體,、廠網(wǎng)一體和行業(yè)“打包”,，實現(xiàn)組合開發(fā)，吸引社會資本參與,。完善市政污水處理,、垃圾處理等水污染防治領(lǐng)域價格形成機制,，建立基于保障合理收益原則的收費標準動態(tài)調(diào)整機制。優(yōu)化政府補貼體系,，探索水污染防治領(lǐng)域市場化風險規(guī)避與補償機制,。
（三）規(guī)范操作流程。
在項目識別,、準備,、采購、執(zhí)行和移交等操作過程中,，以及物有所值評價,、財政承受能力論證、合作伙伴選擇,、收益補償機制確立,、項目公司組建、合作合同簽署,、績效評價等方面,，應根據(jù)財政部關(guān)于PPP工作的統(tǒng)一指導和管理辦法規(guī)范推進，地方各級財政部門會同環(huán)境保護部門抓緊研究制定符合當?shù)貙嶋H情況的操作辦法,，實現(xiàn)規(guī)范化管理,。
四、組織實施
（一）鼓勵水污染防治領(lǐng)域推進PPP工作,。
各級環(huán)境保護,、財政部門組織實施多層次推介工作，積極從國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃,、水污染防治行動計劃,、主要污染物減排計劃、水污染防治領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)劃等既定規(guī)劃中遴選潛在項目,，及時篩選評估社會資本發(fā)起PPP項目建議,，推進水污染防治領(lǐng)域PPP工作。
（二）定期組織評選,。
對擬采用PPP模式的水污染防治項目,，由當?shù)丨h(huán)境保護、財政部門組織編制或委托第三方機構(gòu)編制實施方案,。實施方案具體應包含項目實施內(nèi)容,、產(chǎn)品及服務質(zhì)量和標準、投融資結(jié)構(gòu),、財務測算與風險分析,、技術(shù)及經(jīng)濟可行性論證,、合作伙伴要求,、合同結(jié)構(gòu),、權(quán)益分配和風險分擔、政府支持方式,、配套措施等,。財政部、環(huán)境保護部每半年在全國范圍內(nèi)組織一次水污染防治領(lǐng)域PPP項目評選工作,，從中選擇部分優(yōu)質(zhì)項目予以推介,。各地可自愿上報。
（三）加大評價及監(jiān)管力度,。
地方各級財政,、環(huán)境保護部門要加強組織實施，積極統(tǒng)籌協(xié)調(diào),，研究建立議事協(xié)調(diào)及聯(lián)審機制,，有力有序推進。省級財政,、環(huán)境保護部門建立對PPP項目的實施監(jiān)督機制,。
五、保障機制
（一）市場環(huán)境建設,。
建立公平,、開放、透明的市場環(huán)境,，維護市場機制基礎性作用,。規(guī)范項目合作伙伴選擇程序，建立合理的風險分擔,、收益共享機制,。健全風險防范機制，加強行業(yè)監(jiān)管和質(zhì),、價監(jiān)督,。培育第三方專業(yè)機構(gòu)，完善咨詢中介市場,。完善付費機制,，鼓勵采用第三方支付體系。
（二）資金支持,。
地方各級財政部門要統(tǒng)籌運用水污染防治專項等相關(guān)資金,，優(yōu)化調(diào)整使用方向，擴大資金來源渠道,，對PPP項目予以適度政策傾斜,。水污染防治PPP項目有關(guān)財政資金納入中期財政規(guī)劃管理。綜合采用財政獎勵,、投資補助,、融資費用補貼,、政府付費等方式，支持水污染防治領(lǐng)域PPP項目實施落實,。逐步從“補建設”向“補運營”,、“前補助”向“后獎勵”轉(zhuǎn)變。鼓勵社會資本建立環(huán)境保護基金,，重點支持水污染防治領(lǐng)域PPP項目,。
（三）融資支持。
地方財政,、環(huán)境保護部門應積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門,，著力支持PPP項目融資能力提升，盡快建立向金融機構(gòu)推介PPP項目的常態(tài)化渠道,，鼓勵金融機構(gòu)為相關(guān)項目提高授信額度,、增進信用等級。健全社會資本投入市場激勵機制,，推行排污權(quán)有償使用,，完善排污權(quán)交易市場。鼓勵環(huán)境金融服務創(chuàng)新,，支持開展排污權(quán),、收費權(quán)、政府購買服務協(xié)議及特許權(quán)協(xié)議項下收益質(zhì)押擔保融資,，探索開展污水垃圾處理服務項目預期收益質(zhì)押融資,。
（四）配套措施。
各級財政,、環(huán)境保護部門要加強組織實施,，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，履行責任,，加強監(jiān)管,，切實提高水污染防治能力水平，實現(xiàn)水環(huán)境質(zhì)量改善,。建立獨立,、透明、可問責,、專業(yè)化的PPP項目監(jiān)管體系,，實行信息公開，鼓勵公眾參與,，接受公眾監(jiān)督,。建立政府、服務使用者共同參與的綜合性評價體系，推廣第三方績效評價,，形成評價結(jié)果應用機制和項目后評價機制,。環(huán)境保護部門要進一步完善水污染防治領(lǐng)域特許經(jīng)營管理制度，降低準入門檻,，清理審批限制，拓寬社會資本進入渠道,。
財政部
環(huán)境保護部
2015年4月9日