您好~歡迎光臨中國(guó)城鎮(zhèn)水體污染治理工程技術(shù)技術(shù)應(yīng)用中心網(wǎng)站~
建立城鎮(zhèn)水體污染治理工程成果轉(zhuǎn)化市場(chǎng)化
運(yùn)行機(jī)制,，搭建產(chǎn)業(yè)科研間橋梁
WATER POLLUTION CONTROL TECHNOLOGY MAJOR PROJECT
成果展示
POLICY
您的位置：
落實(shí)“水十條”全力推動(dòng)水環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型
來(lái)源:環(huán)境影響評(píng)價(jià)
|
作者:石效卷
|
發(fā)布時(shí)間: 2016-06-16
|
1704 次瀏覽
|
分享到:
我國(guó)水污染形勢(shì)嚴(yán)峻，盡管重點(diǎn)流域水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善,，但城鎮(zhèn)水體環(huán)境質(zhì)量不容樂(lè)觀,，水污染防治法律法規(guī)不完善，水環(huán)境管理亟待轉(zhuǎn)型,?！端廴痉乐涡袆?dòng)計(jì)劃》的出臺(tái),，有力推動(dòng)我國(guó)水環(huán)境管理進(jìn)入新形勢(shì),，以水環(huán)境質(zhì)量整體改善為核心,，通過(guò)明確水環(huán)境管理責(zé)任分工，利用市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制,，為水環(huán)境管理轉(zhuǎn)型提供保障,。
我國(guó)水環(huán)境面臨著水量衰減、水質(zhì)惡化的雙重壓力,，黨中央國(guó)務(wù)院高度重視,，經(jīng)黨中央領(lǐng)導(dǎo)小組一致審議，習(xí)近平總書(shū)記親自簽發(fā),，頒布了《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡(jiǎn)稱“水十條”),，將作為未來(lái)幾十年水污染防治的行動(dòng)綱領(lǐng)。
1水污染防治面臨的形勢(shì)
早在20世紀(jì)70年代,，北京市集中式飲用水水源地官?gòu)d水庫(kù)發(fā)生水污染事件,，促使國(guó)家下決心實(shí)施污染治理工程，標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的正式起航?！熬盼濉焙螅瑖?guó)家又連續(xù)實(shí)施了四期重點(diǎn)流域水污染五年規(guī)劃;“十一五”以來(lái),，先后把COD和氨氮排放總量削減作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的約束性指標(biāo)加以控制,，在治污減排、質(zhì)量改善,、制度建設(shè)等方面下大功夫,，并且取得重要的階段性進(jìn)展，但總體形勢(shì)依然嚴(yán)峻,。
重點(diǎn)流域水環(huán)境質(zhì)量改善,，但劣Ⅴ類水體尚存
一是大江大河等重點(diǎn)流域水污染防治取得一定成效，淮河,、松花江流域污染由中度轉(zhuǎn)為輕度,。2014年，長(zhǎng)江,、黃河,、珠江、松花江,、淮河,、海河、遼河等7大水系577個(gè)斷面Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)斷面達(dá)到66.7%,，但仍然有10.8%的斷面水質(zhì)劣于V類,，喪失環(huán)境功能。二是江河源頭等水質(zhì)較好水體生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作歷史欠賬較多,，部分河流水量減少,、污染物濃度升高等現(xiàn)象仍非常普遍。三是流經(jīng)城鎮(zhèn)的河段和城鄉(xiāng)結(jié)合部河流溝渠(即城市水體)普遍污染較重,，甚至水體黑臭,，群眾不滿意。四是持久性有機(jī)物等新型污染物逐漸顯現(xiàn),。
污染物排放量削減力度大,，但仍遠(yuǎn)超環(huán)境容量
2005—2013年，我國(guó)污水處理率由52%提高至88.6%,，按工業(yè)和生活相同口徑同比計(jì)算,，COD排放量降低了27.9%，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式仍相對(duì)粗放,，產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平有待提高,，工業(yè)、城鎮(zhèn)生活、農(nóng)業(yè)源污染物產(chǎn)生量和排放量仍然過(guò)大,，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局不合理,，城鄉(xiāng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施欠賬仍然較多，尤其是存在污水處理廠配套管網(wǎng)建設(shè)不足等瓶頸,，加之水資源分布不均,、生態(tài)流量匱乏、自凈能力下降,，造成不少地區(qū)環(huán)境容量超載,。
法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)不斷完善，但仍有待進(jìn)一步突破
制定并實(shí)施了一系列水污染防治法律,、標(biāo)準(zhǔn),、制度、政策,，使之有法可依,，但地方政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任不到位，企業(yè)主體責(zé)任未有效落實(shí),，社會(huì)參與不足,，法治偏軟、投入偏少,、手段偏弱問(wèn)題十分突出,，特別是運(yùn)用市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)手段存在欠缺。此外,，還存在一些制度設(shè)計(jì)缺陷,，銜接不夠，長(zhǎng)效機(jī)制尚未建立,。
2水污染防治的總體思路
總體來(lái)看,，我國(guó)水污染防治工作既有經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、水資源供需總量基本平衡,、新增資源能源需求和污染物排放壓力有望減少等有利條件,，也有人口持續(xù)增加、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展,、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局不合理,、全球氣候變化不確定、生態(tài)空間減少和新型環(huán)境問(wèn)題顯現(xiàn)等不利因素,，將導(dǎo)致在未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)水污染防治工作仍將面臨巨大壓力,。“十三五”是水污染防治的關(guān)鍵期,，也是水環(huán)境及水生態(tài)改善的相持期,，需要切實(shí)加大力度,，采取綜合手段，打好水環(huán)境,、水生態(tài)保護(hù)的攻堅(jiān)戰(zhàn),。《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃》作為落實(shí)“水十條”的實(shí)施方案,，一是要建立流域—水生態(tài)控制區(qū)—水環(huán)境控制單元構(gòu)成的水生態(tài)環(huán)境功能三級(jí)分區(qū)管理體系,。二是明確國(guó)家治理的重點(diǎn)范圍。三是與其他部門(mén)落實(shí)“水十條”的任務(wù)及“十三五”相關(guān)規(guī)劃做好銜接,，以流域?yàn)閱挝唬瑥哪繕?biāo),、任務(wù),、措施等方面進(jìn)行匯總統(tǒng)籌。
新時(shí)期水污染防治將以保障人民群眾健康為出發(fā)點(diǎn),，以改善水環(huán)境質(zhì)量為核心,，按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡,、系統(tǒng)治理,、兩手發(fā)力”的原則，貫徹“安全,、清潔,、健康”方針，強(qiáng)化源頭控制,，水陸統(tǒng)籌,、河海兼顧，對(duì)江河湖海實(shí)施分流域,、分區(qū)域,、分階段科學(xué)治理，系統(tǒng)推進(jìn)水污染防治,、水生態(tài)保護(hù)和水資源管理,，堅(jiān)持全民參與，形成“政府統(tǒng)領(lǐng),、企業(yè)施治,、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、公眾參與”的水污染防治新機(jī)制,，推動(dòng)經(jīng)濟(jì),、社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。
3水環(huán)境管理的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型
以水環(huán)境質(zhì)量改善為核心
一是高度重視水環(huán)境質(zhì)量改善,。我國(guó)自“九五”開(kāi)始就在不斷集中力量對(duì)以淮河,、海河,、遼河、太湖,、巢湖,、滇池為代表的重點(diǎn)流域進(jìn)行綜合整治，不斷加大治理力度,，并取得了積極進(jìn)展,。但一些地方水環(huán)境問(wèn)題依然十分突出，主要表現(xiàn)為水環(huán)境質(zhì)量較差,、水生態(tài)受損較重,、水資源保障能力脆弱、環(huán)境隱患較多,，引起黨和政府的高度重視,，老百姓的強(qiáng)烈呼喚。究其原因,，主要是污染物排放總量巨大,，而治理水平偏低;此外，還涉及法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和管理體制機(jī)制不完善,、產(chǎn)業(yè)布局不合理,、科技支撐和投入不足、節(jié)水和環(huán)境保護(hù)意識(shí)不強(qiáng),。
“九五”以來(lái),，我國(guó)水環(huán)境管理取得了階段性成果。2014年,，全國(guó)十大流域水質(zhì)基本保持穩(wěn)定,，干流及主要支流主要污染物平均濃度同比下降，基本保障了大江大河水質(zhì)穩(wěn)定,。但與百姓生活息息相關(guān)的城市水體,、鄉(xiāng)村小河小溪等水污染依然嚴(yán)重，流域水生態(tài)日益惡化,，嚴(yán)重影響水環(huán)境的整體安全,。2015年4月，國(guó)務(wù)院正式印發(fā)了《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》,?！八畻l”圍繞環(huán)境質(zhì)量改善這一核心，其目標(biāo)不只是完成多少任務(wù),，而是突出質(zhì)量改善的水平,。“水十條”明確提出“到2020年,，長(zhǎng)江,、黃河,、珠江、松花江,、淮河,、海河、遼河等七大重點(diǎn)流域水質(zhì)優(yōu)良(達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類)比例總體達(dá)到70%以上,，地級(jí)及以上城市建成區(qū)黑臭水體均控制在10%以內(nèi)”,，同時(shí)對(duì)飲用水水源地水質(zhì)、地下水水質(zhì)提出了具體的控制指標(biāo),，通過(guò)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)倒逼環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型,，推進(jìn)環(huán)境治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。未達(dá)到水質(zhì)目標(biāo)要求的地區(qū)要制定實(shí)施限期達(dá)標(biāo)工作方案,，分區(qū),、分類、分級(jí),、分期，精細(xì)管理,，精準(zhǔn)發(fā)力,，打贏水污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。正在制定的“水十條”考核內(nèi)容,，也是將任務(wù)落實(shí)到具體水環(huán)境質(zhì)量的改善,。
二是統(tǒng)籌考慮“分子分母”。流域水環(huán)境質(zhì)量受污染物排放,、水資源變化,、水工程調(diào)控等多因素影響，根據(jù)“水環(huán)境質(zhì)量=區(qū)域污染物排放總量(分子)/區(qū)域水環(huán)境容量(分母)”,，環(huán)境質(zhì)量的改善不僅要通過(guò)減少排放,、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、增加降解等方式降低分子,，也需要通過(guò)少取水,、少用水、多產(chǎn)水等方式釋放環(huán)境容量,，增加分母,，從而切實(shí)達(dá)到改善水環(huán)境質(zhì)量的目的。如果實(shí)施減排措施后,，污染物總量減排削減污染物排放量6%,，但總水量減少了30%，則水環(huán)境質(zhì)量還是下降的,。因此,，節(jié)水即治污,，節(jié)水就是保護(hù)生態(tài)、保護(hù)水源;凈水即減排,，進(jìn)一步提標(biāo)改造,，強(qiáng)化源頭減量、過(guò)程清潔,、末端治理,，在生產(chǎn)全過(guò)程統(tǒng)籌考核用水總量、水環(huán)境質(zhì)量,，確保水環(huán)境質(zhì)量不降低,，水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能不削弱，嚴(yán)防水生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),。
三是充分運(yùn)用排放許可手段,。不僅要關(guān)注排放達(dá)標(biāo)，還必須關(guān)注質(zhì)量達(dá)標(biāo);重視氨氮和COD,，還必須關(guān)注其他污染指標(biāo)在內(nèi)的所有污染指標(biāo);關(guān)注大江大河,，也必須關(guān)注老百姓身邊的小溝小汊。
借鑒學(xué)習(xí)美國(guó)水環(huán)境管理制度中的以排污許可制度為核心,，是執(zhí)行國(guó)家和地方排放標(biāo)準(zhǔn)的重要抓手,。當(dāng)前，美國(guó)依據(jù)經(jīng)濟(jì)與技術(shù)可行性制定排放標(biāo)準(zhǔn);質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)人體健康影響和生態(tài)保護(hù)進(jìn)行制定,，用于判斷河湖,、地下水等水體是否達(dá)到使用功能和環(huán)境功能要求。而實(shí)施排污許可證制度,，建立排放標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)之間的聯(lián)系,，用于判斷排污者的排污行為是否違法，通過(guò)許可事項(xiàng)的具體要求,，規(guī)定排污者排放污染物不造成水質(zhì)下降或使生態(tài)受損,。美國(guó)發(fā)放排污許可證時(shí)，首先保障受納水體水質(zhì)達(dá)標(biāo),，若排放標(biāo)準(zhǔn)能嚴(yán)格保證受納水體水質(zhì)達(dá)標(biāo),，則按要求發(fā)放排污許可;若執(zhí)行排放標(biāo)準(zhǔn)不能保證水質(zhì)達(dá)標(biāo)，則需采用TMDLs等工具制定基于水質(zhì)達(dá)標(biāo)的更嚴(yán)格排放限值,，然后依程序發(fā)放排污許可,。
目前，我國(guó)亟需建立基于污染排放標(biāo)準(zhǔn)與受納水體水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)間順暢,、科學(xué)銜接的排污許可證制度,，使污染減排與水質(zhì)改善效果之間高度關(guān)聯(lián)，推動(dòng)“以環(huán)境質(zhì)量改善”為目標(biāo)導(dǎo)向的水環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型,。
強(qiáng)化水環(huán)境管理責(zé)任分工
一是任務(wù)責(zé)任分工明確,?！八畻l”35項(xiàng)具體舉措，每條,、每款,、每項(xiàng)都落實(shí)到了相應(yīng)的牽頭負(fù)責(zé)部門(mén)及參與部門(mén)，共涉及12個(gè)牽頭部門(mén)和34個(gè)參與部門(mén),，這是“水十條”的一大創(chuàng)新和亮點(diǎn),。在“水十條”的執(zhí)行過(guò)程中，各部門(mén)根據(jù)自己的職能職責(zé),，制定各自的落實(shí)方案和計(jì)劃,，如果無(wú)法達(dá)到相關(guān)要求，牽頭部門(mén)負(fù)主要責(zé)任,，參與部門(mén)也負(fù)相應(yīng)責(zé)任,。明確水污染防治不單單只是環(huán)保部門(mén)的事，須各職能部門(mén)合力完成,，實(shí)現(xiàn)部門(mén)聯(lián)動(dòng)的同時(shí),，確保權(quán)責(zé)明晰，有利于各部門(mén)按照職責(zé)分工,，切實(shí)做好相關(guān)工作,。
二是建立新的獎(jiǎng)懲機(jī)制?！八畻l”提出各級(jí)地方人民政府是實(shí)施責(zé)任主體,。國(guó)務(wù)院與各省(區(qū),、市)人民政府簽訂水污染防治目標(biāo)責(zé)任書(shū),，分解落實(shí)目標(biāo)任務(wù)，切實(shí)落實(shí)“一崗雙責(zé)”,，每年考核結(jié)果向社會(huì)公布,，并作為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考評(píng)的重要依據(jù)。對(duì)于未通過(guò)年度考核的,，要通過(guò)約談,、限批、依法追究等方式進(jìn)行懲罰;對(duì)于不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策,，導(dǎo)致水環(huán)境質(zhì)量惡化,、造成嚴(yán)重后果的領(lǐng)導(dǎo)干部，要進(jìn)行組織處理或黨紀(jì)政紀(jì)處分,，已經(jīng)離任的也要終身追究責(zé)任,。
三是明確政府、企業(yè)和公眾責(zé)任,?！八畻l”堅(jiān)持落實(shí)各方責(zé)任,，嚴(yán)格考核問(wèn)責(zé)，堅(jiān)持全民參與,，推動(dòng)節(jié)水潔水人人有責(zé),，形成“政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治,、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng),、公眾參與”的水污染防治新機(jī)制。地方政府對(duì)當(dāng)?shù)厮h(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé),，要制定水污染防治專項(xiàng)工作方案,，各有關(guān)部門(mén)按照職責(zé)分工，切實(shí)做好水污染防治相關(guān)工作,，并分流域,、分區(qū)域、分海域逐年考核計(jì)劃實(shí)施情況,，督促各方履責(zé)到位;排污單位要自覺(jué)治污,、嚴(yán)格守法;公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量享有知情權(quán)、參與權(quán),、監(jiān)督權(quán)和表達(dá)權(quán),，要積極搭建公眾參與平臺(tái)、健全舉報(bào)制度,，以信息公開(kāi)推動(dòng)社會(huì)監(jiān)督,，激發(fā)全社會(huì)參與、監(jiān)督環(huán)保的活力,。
充分利用市場(chǎng)化手段
“水十條”強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)手段在治水中的作用,，明確提出“堅(jiān)持政府市場(chǎng)協(xié)同，注重改革創(chuàng)新”,。其經(jīng)濟(jì)手段包括發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè),、環(huán)保市場(chǎng)，健全價(jià)格,、稅收,、稅費(fèi)政策，推動(dòng)模式機(jī)制創(chuàng)新,。同時(shí)也能對(duì)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，以及推動(dòng)經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)發(fā)揮作用,。精細(xì)化使得控制指標(biāo)多元化,，生產(chǎn)領(lǐng)域多樣化，分配、流通,、消費(fèi)等都明確到具體的區(qū)域,、網(wǎng)格和斷面，推動(dòng)了環(huán)保市場(chǎng)的多元化,。
一是環(huán)保市場(chǎng)的多元化,。“水十條”的出臺(tái)使水環(huán)境管理更加精細(xì)化和系統(tǒng)化,?！八畻l”的考核落實(shí)工作目前正在逐步展開(kāi)，流域水質(zhì)管理落實(shí)到每一個(gè)區(qū)域,、每一個(gè)斷面上;在執(zhí)行過(guò)程中將全面加強(qiáng)排污許可交易,，使得水環(huán)境管理工作精細(xì)化，對(duì)企業(yè)要求更嚴(yán),，守法更剛性,，也將會(huì)使得水污染防治工作更加有成效。按照“節(jié)水優(yōu)先,、空間均衡,、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的原則,，統(tǒng)籌地表水與地下水,、淡水與海水、好水與差水,、節(jié)水與治水的關(guān)系,，打破行業(yè)和生態(tài)系統(tǒng)要素界限，打破區(qū)域,、流域和陸海界限,，建立與生態(tài)系統(tǒng)完整性相適應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。水環(huán)境管理的精細(xì)化和系統(tǒng)治理思路,，為環(huán)保市場(chǎng)打開(kāi)了新的局面,，提出了新要求,。
2015年1月,，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)》，以污水,、垃圾處理和工業(yè)園區(qū)為重點(diǎn),，推行環(huán)境污染第三方治理。此外,，環(huán)保產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)不僅包括環(huán)境污染治理,，還鼓勵(lì)發(fā)展系統(tǒng)設(shè)計(jì)、設(shè)備成套、調(diào)試運(yùn)行,、維護(hù)管理的環(huán)保服務(wù)總承包模式,、政府和社會(huì)資本合作模式。另外,，2015年4月環(huán)境保護(hù)部和財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》,，提出了鼓勵(lì)打包實(shí)施PPP模式的方法和策略，為環(huán)保市場(chǎng)拓寬了思路,，形成了環(huán)保市場(chǎng)的多元化,。
二是環(huán)保市場(chǎng)的公平化。新《環(huán)境保護(hù)法》于2015年1月1日開(kāi)始實(shí)施,，將原有的要求“環(huán)境保護(hù)同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)”,，轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”。新環(huán)保法明確了環(huán)境與健康保護(hù)制度,，開(kāi)啟了我國(guó)環(huán)境質(zhì)量戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的新征程,。為將新環(huán)保法賦予環(huán)保部門(mén)的新的監(jiān)管權(quán)力落到實(shí)處，2014年12月19日,，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了4個(gè)配套管理辦法,，分別涉及按日連續(xù)處罰，查封,、扣押,，限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治和企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開(kāi),。
“水十條”提出要強(qiáng)化公眾參與和社會(huì)監(jiān)督,。“水十條”提出要通過(guò)多種形式公開(kāi)環(huán)境信息,，通過(guò)多種渠道滿足公眾對(duì)環(huán)境信息的需求,，公眾共同監(jiān)督環(huán)境，才能創(chuàng)造公平的基礎(chǔ)和平臺(tái),。另外,，“水十條”提出執(zhí)法信息公開(kāi)力度加大、執(zhí)法結(jié)果公眾監(jiān)督,，且不斷加大公開(kāi)的程度和范圍,，滿足公眾需求，成為環(huán)保管理和環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的原動(dòng)力,。法律約束和公眾監(jiān)督為環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)創(chuàng)造了公平的空間和平臺(tái),，為環(huán)保產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。
我國(guó)水環(huán)境面臨著水量衰減、水質(zhì)惡化的雙重壓力,，黨中央國(guó)務(wù)院高度重視,，經(jīng)黨中央領(lǐng)導(dǎo)小組一致審議，習(xí)近平總書(shū)記親自簽發(fā),，頒布了《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡(jiǎn)稱“水十條”),，將作為未來(lái)幾十年水污染防治的行動(dòng)綱領(lǐng)。
1水污染防治面臨的形勢(shì)
早在20世紀(jì)70年代,，北京市集中式飲用水水源地官?gòu)d水庫(kù)發(fā)生水污染事件,，促使國(guó)家下決心實(shí)施污染治理工程，標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的正式起航?！熬盼濉焙螅瑖?guó)家又連續(xù)實(shí)施了四期重點(diǎn)流域水污染五年規(guī)劃;“十一五”以來(lái),，先后把COD和氨氮排放總量削減作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的約束性指標(biāo)加以控制,，在治污減排、質(zhì)量改善,、制度建設(shè)等方面下大功夫,，并且取得重要的階段性進(jìn)展，但總體形勢(shì)依然嚴(yán)峻,。
重點(diǎn)流域水環(huán)境質(zhì)量改善,，但劣Ⅴ類水體尚存
一是大江大河等重點(diǎn)流域水污染防治取得一定成效，淮河,、松花江流域污染由中度轉(zhuǎn)為輕度,。2014年，長(zhǎng)江,、黃河,、珠江、松花江,、淮河,、海河、遼河等7大水系577個(gè)斷面Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)斷面達(dá)到66.7%,，但仍然有10.8%的斷面水質(zhì)劣于V類,，喪失環(huán)境功能。二是江河源頭等水質(zhì)較好水體生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作歷史欠賬較多,，部分河流水量減少,、污染物濃度升高等現(xiàn)象仍非常普遍。三是流經(jīng)城鎮(zhèn)的河段和城鄉(xiāng)結(jié)合部河流溝渠(即城市水體)普遍污染較重,，甚至水體黑臭,，群眾不滿意。四是持久性有機(jī)物等新型污染物逐漸顯現(xiàn),。
污染物排放量削減力度大,，但仍遠(yuǎn)超環(huán)境容量
2005—2013年，我國(guó)污水處理率由52%提高至88.6%,，按工業(yè)和生活相同口徑同比計(jì)算,，COD排放量降低了27.9%，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式仍相對(duì)粗放,，產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平有待提高,，工業(yè)、城鎮(zhèn)生活、農(nóng)業(yè)源污染物產(chǎn)生量和排放量仍然過(guò)大,，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局不合理,，城鄉(xiāng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施欠賬仍然較多，尤其是存在污水處理廠配套管網(wǎng)建設(shè)不足等瓶頸,，加之水資源分布不均,、生態(tài)流量匱乏、自凈能力下降,，造成不少地區(qū)環(huán)境容量超載,。
法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)不斷完善，但仍有待進(jìn)一步突破
制定并實(shí)施了一系列水污染防治法律,、標(biāo)準(zhǔn),、制度、政策,，使之有法可依,，但地方政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任不到位，企業(yè)主體責(zé)任未有效落實(shí),，社會(huì)參與不足,，法治偏軟、投入偏少,、手段偏弱問(wèn)題十分突出,，特別是運(yùn)用市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)手段存在欠缺。此外,，還存在一些制度設(shè)計(jì)缺陷,，銜接不夠，長(zhǎng)效機(jī)制尚未建立,。
2水污染防治的總體思路
總體來(lái)看,，我國(guó)水污染防治工作既有經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、水資源供需總量基本平衡,、新增資源能源需求和污染物排放壓力有望減少等有利條件,，也有人口持續(xù)增加、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展,、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局不合理,、全球氣候變化不確定、生態(tài)空間減少和新型環(huán)境問(wèn)題顯現(xiàn)等不利因素,，將導(dǎo)致在未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)水污染防治工作仍將面臨巨大壓力,。“十三五”是水污染防治的關(guān)鍵期,，也是水環(huán)境及水生態(tài)改善的相持期,，需要切實(shí)加大力度,，采取綜合手段，打好水環(huán)境,、水生態(tài)保護(hù)的攻堅(jiān)戰(zhàn),。《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃》作為落實(shí)“水十條”的實(shí)施方案,，一是要建立流域—水生態(tài)控制區(qū)—水環(huán)境控制單元構(gòu)成的水生態(tài)環(huán)境功能三級(jí)分區(qū)管理體系,。二是明確國(guó)家治理的重點(diǎn)范圍。三是與其他部門(mén)落實(shí)“水十條”的任務(wù)及“十三五”相關(guān)規(guī)劃做好銜接,，以流域?yàn)閱挝唬瑥哪繕?biāo),、任務(wù),、措施等方面進(jìn)行匯總統(tǒng)籌。
新時(shí)期水污染防治將以保障人民群眾健康為出發(fā)點(diǎn),，以改善水環(huán)境質(zhì)量為核心,，按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡,、系統(tǒng)治理,、兩手發(fā)力”的原則，貫徹“安全,、清潔,、健康”方針，強(qiáng)化源頭控制,，水陸統(tǒng)籌,、河海兼顧，對(duì)江河湖海實(shí)施分流域,、分區(qū)域,、分階段科學(xué)治理，系統(tǒng)推進(jìn)水污染防治,、水生態(tài)保護(hù)和水資源管理,，堅(jiān)持全民參與，形成“政府統(tǒng)領(lǐng),、企業(yè)施治,、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、公眾參與”的水污染防治新機(jī)制,，推動(dòng)經(jīng)濟(jì),、社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。
3水環(huán)境管理的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型
以水環(huán)境質(zhì)量改善為核心
一是高度重視水環(huán)境質(zhì)量改善,。我國(guó)自“九五”開(kāi)始就在不斷集中力量對(duì)以淮河,、海河,、遼河、太湖,、巢湖,、滇池為代表的重點(diǎn)流域進(jìn)行綜合整治，不斷加大治理力度,，并取得了積極進(jìn)展,。但一些地方水環(huán)境問(wèn)題依然十分突出，主要表現(xiàn)為水環(huán)境質(zhì)量較差,、水生態(tài)受損較重,、水資源保障能力脆弱、環(huán)境隱患較多,，引起黨和政府的高度重視,，老百姓的強(qiáng)烈呼喚。究其原因,，主要是污染物排放總量巨大,，而治理水平偏低;此外，還涉及法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和管理體制機(jī)制不完善,、產(chǎn)業(yè)布局不合理,、科技支撐和投入不足、節(jié)水和環(huán)境保護(hù)意識(shí)不強(qiáng),。
“九五”以來(lái),，我國(guó)水環(huán)境管理取得了階段性成果。2014年,，全國(guó)十大流域水質(zhì)基本保持穩(wěn)定,，干流及主要支流主要污染物平均濃度同比下降，基本保障了大江大河水質(zhì)穩(wěn)定,。但與百姓生活息息相關(guān)的城市水體,、鄉(xiāng)村小河小溪等水污染依然嚴(yán)重，流域水生態(tài)日益惡化,，嚴(yán)重影響水環(huán)境的整體安全,。2015年4月，國(guó)務(wù)院正式印發(fā)了《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》,?！八畻l”圍繞環(huán)境質(zhì)量改善這一核心，其目標(biāo)不只是完成多少任務(wù),，而是突出質(zhì)量改善的水平,。“水十條”明確提出“到2020年,，長(zhǎng)江,、黃河,、珠江、松花江,、淮河,、海河、遼河等七大重點(diǎn)流域水質(zhì)優(yōu)良(達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類)比例總體達(dá)到70%以上,，地級(jí)及以上城市建成區(qū)黑臭水體均控制在10%以內(nèi)”,，同時(shí)對(duì)飲用水水源地水質(zhì)、地下水水質(zhì)提出了具體的控制指標(biāo),，通過(guò)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)倒逼環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型,，推進(jìn)環(huán)境治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。未達(dá)到水質(zhì)目標(biāo)要求的地區(qū)要制定實(shí)施限期達(dá)標(biāo)工作方案,，分區(qū),、分類、分級(jí),、分期，精細(xì)管理,，精準(zhǔn)發(fā)力,，打贏水污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。正在制定的“水十條”考核內(nèi)容,，也是將任務(wù)落實(shí)到具體水環(huán)境質(zhì)量的改善,。
二是統(tǒng)籌考慮“分子分母”。流域水環(huán)境質(zhì)量受污染物排放,、水資源變化,、水工程調(diào)控等多因素影響，根據(jù)“水環(huán)境質(zhì)量=區(qū)域污染物排放總量(分子)/區(qū)域水環(huán)境容量(分母)”,，環(huán)境質(zhì)量的改善不僅要通過(guò)減少排放,、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、增加降解等方式降低分子,，也需要通過(guò)少取水,、少用水、多產(chǎn)水等方式釋放環(huán)境容量,，增加分母,，從而切實(shí)達(dá)到改善水環(huán)境質(zhì)量的目的。如果實(shí)施減排措施后,，污染物總量減排削減污染物排放量6%,，但總水量減少了30%，則水環(huán)境質(zhì)量還是下降的,。因此,，節(jié)水即治污,，節(jié)水就是保護(hù)生態(tài)、保護(hù)水源;凈水即減排,，進(jìn)一步提標(biāo)改造,，強(qiáng)化源頭減量、過(guò)程清潔,、末端治理,，在生產(chǎn)全過(guò)程統(tǒng)籌考核用水總量、水環(huán)境質(zhì)量,，確保水環(huán)境質(zhì)量不降低,，水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能不削弱，嚴(yán)防水生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),。
三是充分運(yùn)用排放許可手段,。不僅要關(guān)注排放達(dá)標(biāo)，還必須關(guān)注質(zhì)量達(dá)標(biāo);重視氨氮和COD,，還必須關(guān)注其他污染指標(biāo)在內(nèi)的所有污染指標(biāo);關(guān)注大江大河,，也必須關(guān)注老百姓身邊的小溝小汊。
借鑒學(xué)習(xí)美國(guó)水環(huán)境管理制度中的以排污許可制度為核心,，是執(zhí)行國(guó)家和地方排放標(biāo)準(zhǔn)的重要抓手,。當(dāng)前，美國(guó)依據(jù)經(jīng)濟(jì)與技術(shù)可行性制定排放標(biāo)準(zhǔn);質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)人體健康影響和生態(tài)保護(hù)進(jìn)行制定,，用于判斷河湖,、地下水等水體是否達(dá)到使用功能和環(huán)境功能要求。而實(shí)施排污許可證制度,，建立排放標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)之間的聯(lián)系,，用于判斷排污者的排污行為是否違法，通過(guò)許可事項(xiàng)的具體要求,，規(guī)定排污者排放污染物不造成水質(zhì)下降或使生態(tài)受損,。美國(guó)發(fā)放排污許可證時(shí)，首先保障受納水體水質(zhì)達(dá)標(biāo),，若排放標(biāo)準(zhǔn)能嚴(yán)格保證受納水體水質(zhì)達(dá)標(biāo),，則按要求發(fā)放排污許可;若執(zhí)行排放標(biāo)準(zhǔn)不能保證水質(zhì)達(dá)標(biāo)，則需采用TMDLs等工具制定基于水質(zhì)達(dá)標(biāo)的更嚴(yán)格排放限值,，然后依程序發(fā)放排污許可,。
目前，我國(guó)亟需建立基于污染排放標(biāo)準(zhǔn)與受納水體水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)間順暢,、科學(xué)銜接的排污許可證制度,，使污染減排與水質(zhì)改善效果之間高度關(guān)聯(lián)，推動(dòng)“以環(huán)境質(zhì)量改善”為目標(biāo)導(dǎo)向的水環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型,。
強(qiáng)化水環(huán)境管理責(zé)任分工
一是任務(wù)責(zé)任分工明確,?！八畻l”35項(xiàng)具體舉措，每條,、每款,、每項(xiàng)都落實(shí)到了相應(yīng)的牽頭負(fù)責(zé)部門(mén)及參與部門(mén)，共涉及12個(gè)牽頭部門(mén)和34個(gè)參與部門(mén),，這是“水十條”的一大創(chuàng)新和亮點(diǎn),。在“水十條”的執(zhí)行過(guò)程中，各部門(mén)根據(jù)自己的職能職責(zé),，制定各自的落實(shí)方案和計(jì)劃,，如果無(wú)法達(dá)到相關(guān)要求，牽頭部門(mén)負(fù)主要責(zé)任,，參與部門(mén)也負(fù)相應(yīng)責(zé)任,。明確水污染防治不單單只是環(huán)保部門(mén)的事，須各職能部門(mén)合力完成,，實(shí)現(xiàn)部門(mén)聯(lián)動(dòng)的同時(shí),，確保權(quán)責(zé)明晰，有利于各部門(mén)按照職責(zé)分工,，切實(shí)做好相關(guān)工作,。
二是建立新的獎(jiǎng)懲機(jī)制?！八畻l”提出各級(jí)地方人民政府是實(shí)施責(zé)任主體,。國(guó)務(wù)院與各省(區(qū),、市)人民政府簽訂水污染防治目標(biāo)責(zé)任書(shū),，分解落實(shí)目標(biāo)任務(wù)，切實(shí)落實(shí)“一崗雙責(zé)”,，每年考核結(jié)果向社會(huì)公布,，并作為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考評(píng)的重要依據(jù)。對(duì)于未通過(guò)年度考核的,，要通過(guò)約談,、限批、依法追究等方式進(jìn)行懲罰;對(duì)于不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策,，導(dǎo)致水環(huán)境質(zhì)量惡化,、造成嚴(yán)重后果的領(lǐng)導(dǎo)干部，要進(jìn)行組織處理或黨紀(jì)政紀(jì)處分,，已經(jīng)離任的也要終身追究責(zé)任,。
三是明確政府、企業(yè)和公眾責(zé)任,?！八畻l”堅(jiān)持落實(shí)各方責(zé)任,，嚴(yán)格考核問(wèn)責(zé)，堅(jiān)持全民參與,，推動(dòng)節(jié)水潔水人人有責(zé),，形成“政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治,、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng),、公眾參與”的水污染防治新機(jī)制。地方政府對(duì)當(dāng)?shù)厮h(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé),，要制定水污染防治專項(xiàng)工作方案,，各有關(guān)部門(mén)按照職責(zé)分工，切實(shí)做好水污染防治相關(guān)工作,，并分流域,、分區(qū)域、分海域逐年考核計(jì)劃實(shí)施情況,，督促各方履責(zé)到位;排污單位要自覺(jué)治污,、嚴(yán)格守法;公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量享有知情權(quán)、參與權(quán),、監(jiān)督權(quán)和表達(dá)權(quán),，要積極搭建公眾參與平臺(tái)、健全舉報(bào)制度,，以信息公開(kāi)推動(dòng)社會(huì)監(jiān)督,，激發(fā)全社會(huì)參與、監(jiān)督環(huán)保的活力,。
充分利用市場(chǎng)化手段
“水十條”強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)手段在治水中的作用,，明確提出“堅(jiān)持政府市場(chǎng)協(xié)同，注重改革創(chuàng)新”,。其經(jīng)濟(jì)手段包括發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè),、環(huán)保市場(chǎng)，健全價(jià)格,、稅收,、稅費(fèi)政策，推動(dòng)模式機(jī)制創(chuàng)新,。同時(shí)也能對(duì)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，以及推動(dòng)經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)發(fā)揮作用,。精細(xì)化使得控制指標(biāo)多元化,，生產(chǎn)領(lǐng)域多樣化，分配、流通,、消費(fèi)等都明確到具體的區(qū)域,、網(wǎng)格和斷面，推動(dòng)了環(huán)保市場(chǎng)的多元化,。
一是環(huán)保市場(chǎng)的多元化,。“水十條”的出臺(tái)使水環(huán)境管理更加精細(xì)化和系統(tǒng)化,?！八畻l”的考核落實(shí)工作目前正在逐步展開(kāi)，流域水質(zhì)管理落實(shí)到每一個(gè)區(qū)域,、每一個(gè)斷面上;在執(zhí)行過(guò)程中將全面加強(qiáng)排污許可交易,，使得水環(huán)境管理工作精細(xì)化，對(duì)企業(yè)要求更嚴(yán),，守法更剛性,，也將會(huì)使得水污染防治工作更加有成效。按照“節(jié)水優(yōu)先,、空間均衡,、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的原則,，統(tǒng)籌地表水與地下水,、淡水與海水、好水與差水,、節(jié)水與治水的關(guān)系,，打破行業(yè)和生態(tài)系統(tǒng)要素界限，打破區(qū)域,、流域和陸海界限,，建立與生態(tài)系統(tǒng)完整性相適應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。水環(huán)境管理的精細(xì)化和系統(tǒng)治理思路,，為環(huán)保市場(chǎng)打開(kāi)了新的局面,，提出了新要求,。
2015年1月,，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)》，以污水,、垃圾處理和工業(yè)園區(qū)為重點(diǎn),，推行環(huán)境污染第三方治理。此外,，環(huán)保產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)不僅包括環(huán)境污染治理,，還鼓勵(lì)發(fā)展系統(tǒng)設(shè)計(jì)、設(shè)備成套、調(diào)試運(yùn)行,、維護(hù)管理的環(huán)保服務(wù)總承包模式,、政府和社會(huì)資本合作模式。另外,，2015年4月環(huán)境保護(hù)部和財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》,，提出了鼓勵(lì)打包實(shí)施PPP模式的方法和策略，為環(huán)保市場(chǎng)拓寬了思路,，形成了環(huán)保市場(chǎng)的多元化,。
二是環(huán)保市場(chǎng)的公平化。新《環(huán)境保護(hù)法》于2015年1月1日開(kāi)始實(shí)施,，將原有的要求“環(huán)境保護(hù)同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)”,，轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”。新環(huán)保法明確了環(huán)境與健康保護(hù)制度,，開(kāi)啟了我國(guó)環(huán)境質(zhì)量戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的新征程,。為將新環(huán)保法賦予環(huán)保部門(mén)的新的監(jiān)管權(quán)力落到實(shí)處，2014年12月19日,，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了4個(gè)配套管理辦法,，分別涉及按日連續(xù)處罰，查封,、扣押,，限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治和企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開(kāi),。
“水十條”提出要強(qiáng)化公眾參與和社會(huì)監(jiān)督,。“水十條”提出要通過(guò)多種形式公開(kāi)環(huán)境信息,，通過(guò)多種渠道滿足公眾對(duì)環(huán)境信息的需求,，公眾共同監(jiān)督環(huán)境，才能創(chuàng)造公平的基礎(chǔ)和平臺(tái),。另外,，“水十條”提出執(zhí)法信息公開(kāi)力度加大、執(zhí)法結(jié)果公眾監(jiān)督,，且不斷加大公開(kāi)的程度和范圍,，滿足公眾需求，成為環(huán)保管理和環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的原動(dòng)力,。法律約束和公眾監(jiān)督為環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)創(chuàng)造了公平的空間和平臺(tái),，為環(huán)保產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。