建立城鎮(zhèn)水體污染治理工程成果轉(zhuǎn)化市場化
運(yùn)行機(jī)制,，搭建產(chǎn)業(yè)科研間橋梁
WATER POLLUTION CONTROL TECHNOLOGY MAJOR PROJECT
行業(yè)交流
BOUNCE
一,、農(nóng)村生活污水和垃圾處理現(xiàn)狀
我國很早就提出了農(nóng)村生活垃圾村收集,、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn),、縣處理的垃圾收集處理思路，但由于地方財(cái)政難以支撐這么龐大的垃圾處理系統(tǒng)工作,，至今只有縣城及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地的垃圾得到轉(zhuǎn)運(yùn)處理,。農(nóng)村污水處理同垃圾處理一樣，最好的也只延伸到了鄉(xiāng)鎮(zhèn),。大部分地區(qū)垃圾就地焚燒或亂堆亂放,，垃圾和污水靠下雨沖入河流，造成河流和大氣污染,。
二,、農(nóng)村生活污水和垃圾處理現(xiàn)狀問題
1.農(nóng)村基礎(chǔ)環(huán)保設(shè)施滯后，管理體系缺乏
由于農(nóng)村區(qū)域特點(diǎn),，農(nóng)村生活污水,、垃圾處理技術(shù)與城市有較大差異，與城鎮(zhèn)污水處理廠處理規(guī)模相比,，農(nóng)村生活污水處理設(shè)施的處理規(guī)模大多數(shù)在幾百噸左右,，無法形成規(guī)模效益，且農(nóng)村人口居住分散,，污水收集困難,，并由于特定歷史和經(jīng)濟(jì)條件下形成獨(dú)特的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，加之農(nóng)業(yè)廢棄物排放量巨大,，超過了環(huán)境承納能力,，基層政府提供農(nóng)村環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重不足,，缺乏有效的公共服務(wù)投融資機(jī)制和政策等管理體系,，絕大多數(shù)鄉(xiāng)村基本沒有能力單獨(dú)建設(shè)和管理污水處理設(shè)施,。
2.單純依靠政府投入，資金不足
農(nóng)村生活污水,、垃圾處理設(shè)施屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施,，政府具有建設(shè)的主導(dǎo)責(zé)任。但農(nóng)村地廣人稀,，污水,、垃圾等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管護(hù)資金投入較大，單純依靠政府投入,，渠道單一,，尤其一些農(nóng)業(yè)縣，財(cái)力相對薄弱,，政府投入經(jīng)費(fèi)明顯不足,。
3.農(nóng)村宣傳教育不夠深入
受人力、資金條件限制,，環(huán)境污染宣傳教育還沒有真正深入到農(nóng)村,。基層干部環(huán)保法制觀念薄弱,，注重發(fā)展輕視環(huán)境保護(hù),，加之農(nóng)民學(xué)歷偏低，意識不到環(huán)境保護(hù)的重要性,，依法維權(quán)意識薄弱,，對生活污水、垃圾處理的環(huán)境危害認(rèn)識不足,，日常生產(chǎn),、生活缺乏指導(dǎo)學(xué)習(xí)資料，難以適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的需要,。
三,、PPP模式的應(yīng)用及創(chuàng)新模式選擇
1.PPP模式的應(yīng)用
PPP模式即政府和社會資本合作。財(cái)政部于2014年5月正式設(shè)立了政府與社會資本合作的工作領(lǐng)導(dǎo)小組,，PPP模式進(jìn)入規(guī)范化軌道,。近年來，PPP模式已經(jīng)在高速公路,、軌道建設(shè),、水力發(fā)電等方面取得了不錯的應(yīng)用成效。2017年7月1日,，財(cái)政部,、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部和環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》(財(cái)建〔2017〕455號)指出,，擬對政府參與的污水,、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式。
2.PPP創(chuàng)新模式選擇
根據(jù)我國政策要求,，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)作模式有以下3種：
（1）政府傳統(tǒng)建設(shè)模式
對于財(cái)力比較充裕的地區(qū),，政府通過招投標(biāo)方式，選擇施工建設(shè)方,，由政府財(cái)政出資完成農(nóng)村生活污水、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),，后由政府自行運(yùn)營或委托運(yùn)營,。該模式要求政府具有充裕的財(cái)政資金，用于安排建設(shè),，同時要求政府具有較高專業(yè)技術(shù)能力或運(yùn)營管理能力,，從技術(shù)和管理上，滿足農(nóng)村生活污水,、垃圾處理運(yùn)營的需要,。但就目前基層財(cái)力現(xiàn)狀而言，無疑是紙上談兵,。
（2）政府購買服務(wù)模式
政府購買服務(wù),，是指通過發(fā)揮市場機(jī)制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需服務(wù)事項(xiàng),，按照一定的方式和程序,，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用,。根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕87號)的要求,，嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目，因此購買服務(wù)應(yīng)嚴(yán)格限制在屬于政府職責(zé)范圍,、適合采取市場化方式提供,、社會力量能夠承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)，列入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄,。而生活污水和垃圾處理屬于市政工程,，不在政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄中。
（3）PPP模式
國務(wù)院辦公廳《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2017〕17號)指出,，支持各地通過政府和社會資本合作模式,，引導(dǎo)社會資本投向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?！掇r(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》指出,，鼓勵各類企業(yè)積極參與農(nóng)村人居環(huán)境整治項(xiàng)目，規(guī)范推廣PPP模式，通過特許經(jīng)營等方式吸引社會資本參與農(nóng)村垃圾污水處理項(xiàng)目,。
四,、案例分析
本文針對以上3種模式，依據(jù)財(cái)政部政府和社會資本合作中心平臺管理庫“常州市武進(jìn)區(qū)農(nóng)村分散式生活污水處理工程(一期)PPP項(xiàng)目”為例,，對不同模式下的物有所值進(jìn)行分析,。
1.案例概況
本工程涉及對常州市武進(jìn)區(qū)下轄的徨里鎮(zhèn)、嘉澤鎮(zhèn),、禮嘉鎮(zhèn),、洛陽鎮(zhèn)、前黃鎮(zhèn),、雪堰鎮(zhèn)和牛塘鎮(zhèn)7個建制鎮(zhèn),、602個自然村進(jìn)行生活污水收集與處理，受益戶數(shù)為36752戶,；其中一期工程涉及215個自然村,，受益戶數(shù)為15074戶。投資估算總額為24321.01萬元,，其中建設(shè)投資費(fèi)用23862.19萬元,，建設(shè)期貸款利息458.82萬元。擬采用PPP模式,，進(jìn)行特許經(jīng)營合作,，共同組建成立項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營管理，并在合作期末移交給政府,。
2.物有所值(VfM)分析
根據(jù)本項(xiàng)目特點(diǎn),，不適宜采用政府購買服務(wù)模式。
武進(jìn)區(qū)財(cái)政局根據(jù)《關(guān)于印發(fā)<PPP物有所值評價指引(試行)>的通知》(財(cái)金〔2015〕167號)文件要求,，組織政府相關(guān)部門,、財(cái)政、資產(chǎn)評估,、會計(jì),、金融等經(jīng)濟(jì)方面專家，以及行業(yè),、工程技術(shù),、項(xiàng)目管理和法律方面專家召開物有所值評價專家論證會，通過比較PPP模式和政府傳統(tǒng)建設(shè)模式的優(yōu)劣,，采用定性,、定量兩種方式對該項(xiàng)目進(jìn)行論證。
（1）定性分析
經(jīng)論證,，該項(xiàng)目采用PPP模式物有所值定性評價得分為84.24分,，高于合格標(biāo)準(zhǔn)(60分),，通過物有所值定性評價。
（2）定量分析
本項(xiàng)目采用政府傳統(tǒng)建設(shè)模式,，通過招標(biāo)采購,，政府自建自營項(xiàng)目產(chǎn)生的成本的凈現(xiàn)值(PSC)為21363萬元；采用PPP模式,，項(xiàng)目所承擔(dān)的全生命周期成本的凈現(xiàn)值(PPP)為20127萬元,；兩者相比物有所值 (VfM)為1236萬元。
物有所值定量評價PPP值小于PSC值,，物有所值量值和指數(shù)均為正,，該項(xiàng)目適合采用PPP模式實(shí)施。
綜上所述,，本項(xiàng)目采用PPP模式比采用傳統(tǒng)方式將節(jié)省成本費(fèi)用,，同時本項(xiàng)目交付給社會資本來做，可充分發(fā)揮社會資本的技術(shù)優(yōu)勢和管理經(jīng)驗(yàn),，提高項(xiàng)目運(yùn)營效益，推動項(xiàng)目的長期穩(wěn)定運(yùn)營,。
五,、推行農(nóng)村生活污水和垃圾處理PPP模式實(shí)施要點(diǎn)分析
對目前農(nóng)村生活污水和垃圾處理項(xiàng)目，無論是從政策導(dǎo)向還是現(xiàn)實(shí)選擇上,，PPP模式都具備其獨(dú)特優(yōu)勢,。但是在項(xiàng)目設(shè)計(jì)和實(shí)施操作過程中，還需要關(guān)注以下問題：
1.合理確定邊界條件,，風(fēng)險共擔(dān)
農(nóng)村各地區(qū)區(qū)域差別較大,，需按照地區(qū)差異，因地制宜采用適合的技術(shù)和處理模式,，合理確定項(xiàng)目合作邊界條件,、合作內(nèi)容，明確政府和社會資本的責(zé)權(quán)利的劃分,，確定政府和社會資本的風(fēng)險承擔(dān)方式,，合理共擔(dān)風(fēng)險。
2.高效區(qū)域統(tǒng)籌安排
農(nóng)村生活污水和垃圾處理項(xiàng)目往往投資額較小,，居民住宅區(qū)域分散,，無法形成規(guī)模效益，若按各行政村單獨(dú)立項(xiàng)審批實(shí)施,，會導(dǎo)致縣域范圍內(nèi)類似小型項(xiàng)目居多,，前期費(fèi)用翻倍增加。因此政府應(yīng)由旗縣相關(guān)主管部門統(tǒng)籌安排,，成立項(xiàng)目實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)小組,，將農(nóng)村生活污水和垃圾處理項(xiàng)目整體打包，將縣域范圍內(nèi)的農(nóng)村生活污水和垃圾處理項(xiàng)目進(jìn)行捆綁實(shí)施，統(tǒng)一規(guī)劃,、統(tǒng)一建設(shè),、統(tǒng)一運(yùn)行、統(tǒng)一管理,，提升項(xiàng)目的規(guī)模效益,，提高項(xiàng)目收益能力，吸引實(shí)力過硬的社會資本,。而且采用項(xiàng)目整體打包立項(xiàng)的辦法,，還可以降低前期各類咨詢費(fèi)用，節(jié)省人力,、物力,，提高審批、實(shí)施效率,。
3.理清土地供應(yīng)問題
農(nóng)村土地是集體所有,、依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地,、草地,，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地，簡稱為農(nóng)地,。農(nóng)村生活污水和垃圾處理PPP項(xiàng)目用地多數(shù)集中在居民聚集區(qū),，單個項(xiàng)目體量小，占地選址零星分散,，不符合土地利用整體規(guī)劃,，根據(jù)《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障工作的通知》中關(guān)于 “鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃可以預(yù)留少量(不超過5%)規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)，用于零星分散的單獨(dú)選址農(nóng)業(yè)設(shè)施,、鄉(xiāng)村設(shè)施等建設(shè)”的規(guī)定,，項(xiàng)目實(shí)施可利用預(yù)留建設(shè)用地指標(biāo)解決土地供應(yīng)指標(biāo)問題。
4.加強(qiáng)政府專項(xiàng)資金整合
目前農(nóng)村生活污水和垃圾處理項(xiàng)目,，由水務(wù),、發(fā)改、環(huán)保,、住建等多個行業(yè)主管部門分管,，均有各類政府專項(xiàng)資金，可以用于項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營補(bǔ)貼支付,，縣政府在整合項(xiàng)目的同時,，也可以整合不同渠道下達(dá)的專項(xiàng)資金，根據(jù)其建設(shè)內(nèi)容,、來源和用途要求,，合理規(guī)劃安排,，利用好各項(xiàng)補(bǔ)助資金，提高專項(xiàng)資金使用效益,，減輕財(cái)政支付壓力,。
5.完善定價調(diào)價機(jī)制
當(dāng)前農(nóng)村生活污水和垃圾處理的價格形成機(jī)制不完善，污水垃圾處理農(nóng)戶繳費(fèi)制度推廣尚有一定難度,。因此積極探索農(nóng)戶繳費(fèi),、村集體補(bǔ)貼、財(cái)政補(bǔ)助相結(jié)合的付費(fèi)機(jī)制,，綜合考慮建設(shè)運(yùn)營成本,、財(cái)政承受能力、農(nóng)村居民意愿,，合理確定服務(wù)價格水平和補(bǔ)償機(jī)制,，是此類項(xiàng)目的難點(diǎn)問題。
6.建立合理的運(yùn)營補(bǔ)償機(jī)制
農(nóng)村生活污水和垃圾處理項(xiàng)目,，在誰污染,、誰治理、誰付費(fèi)無法推行的情況下,，設(shè)置合理的項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制,，對于項(xiàng)目成功落地至關(guān)重要。對于財(cái)力不足的縣,，一方面,，地方政府應(yīng)加大財(cái)政資金傾斜力度,，統(tǒng)籌政府各類資金,，支持農(nóng)村生活污水和垃圾處理。另一方面,，結(jié)合垃圾的資源化利用,，增強(qiáng)項(xiàng)目的經(jīng)營性，通過經(jīng)營性收入的提升,，提高項(xiàng)目盈利能力,。有條件的縣可以將農(nóng)村生活污水和垃圾處理與產(chǎn)業(yè)、園區(qū),、鄉(xiāng)村旅游等進(jìn)行捆綁,，實(shí)行一體化開發(fā)和建設(shè)，增加運(yùn)營第三方收益來源,。
7.充分調(diào)動農(nóng)民參與積極性
農(nóng)村生活污水和垃圾處理,，與農(nóng)民的利益息息相關(guān)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)應(yīng)充分考慮調(diào)動農(nóng)民參與積極性,。鼓勵社會資本與村鎮(zhèn)村民自治組織,、新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體密切合作,，引導(dǎo)農(nóng)民參與項(xiàng)目規(guī)劃和實(shí)施，推行村莊保潔員制度,，通過分散式污水垃圾的資源化利用,，為農(nóng)民提供肥料和能源，使農(nóng)民得到實(shí)惠,，完善與農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制,，建立長期穩(wěn)定的合作關(guān)系。
8.加強(qiáng)績效監(jiān)督考核
為確保農(nóng)村生活污水和垃圾處理項(xiàng)目長期穩(wěn)定運(yùn)營,，應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目的運(yùn)營績效考核,，建立績效考核與付費(fèi)掛鉤機(jī)制。通過建立戶,、村,、鎮(zhèn)、縣(旗)的多級監(jiān)督管理考核機(jī)制,，設(shè)立績效考核小組,，確保項(xiàng)目穩(wěn)定運(yùn)營，提高項(xiàng)目運(yùn)營的效率和效果,。