建立城鎮(zhèn)水體污染治理工程成果轉(zhuǎn)化市場化
運行機制,，搭建產(chǎn)業(yè)科研間橋梁
WATER POLLUTION CONTROL TECHNOLOGY MAJOR PROJECT
行業(yè)交流
BOUNCE
前言：一直以來,，我國水生態(tài)綜合治理缺乏穩(wěn)定的資金支持,、有效的投融資路徑和管理模式,。面對治水矛盾已經(jīng)從人與水患水旱的需求與供給矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿伺c水生態(tài)水環(huán)境的需求與供給矛盾的當(dāng)下,，建立一種長效的投資建設(shè)管理機制十分重要,。自2013年國家推行PPP模式以來,，一批水生態(tài)治理PPP項目落地實施,。與傳統(tǒng)模式相比，PPP模式在資金籌措和運營管理等方面有著明顯的優(yōu)勢,，有利于建立良好的水生態(tài)綜合治理機制,，增強水生態(tài)綜合治理水平和政府投資效率,，具有良好的發(fā)展前景。
PartⅠ水生態(tài)綜合治理PPP項目現(xiàn)狀
水生態(tài)綜合治理跨界性強,，涉及生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護,、水利、市政基礎(chǔ),、其他基礎(chǔ)設(shè)施等多個行業(yè)領(lǐng)域,，項目數(shù)量眾多，本文僅對歸口在水利領(lǐng)域中的生態(tài)綜合治理PPP項目進行分析,。
（一）項目數(shù)量情況
1.入庫數(shù)量下降趨勢顯著
據(jù)不完全統(tǒng)計,，截至2020年9月11日，全國PPP綜合信息平臺中共有133個水生態(tài)綜合治理PPP項目,，投資額達1318.2億元,，涉及水庫及河道整治、流域綜合整治,、生態(tài)修復(fù)等細分領(lǐng)域,。從上述項目的入庫時間看（見圖1），自2013年以來,，水生態(tài)綜合治理PPP項目不斷增加,，至2017年達到最高，數(shù)量為58個,，占歷年項目總數(shù)量的43.6%,，2018年呈斷崖式下降，至2020年僅有3個,。
2.區(qū)域分布不均分省來看,，這133個水生態(tài)綜合治理項目分布在24個省市區(qū)（見圖2），其中,，河南省項目數(shù)量最多,，達31個，約占項目數(shù)量的四分之一,。
（二）進展階段
相較重大水利工程,、農(nóng)田水利、農(nóng)村供水等水利領(lǐng)域,，水生態(tài)綜合治理領(lǐng)域采用PPP模式情況相對較好,，主要表現(xiàn)在項目數(shù)量多、進展?fàn)顩r好,。目前,，進入執(zhí)行階段的項目有97個，占項目數(shù)量的72.9%,，其中2017年前（含2017年）入庫的項目有21個,；處于準(zhǔn)備階段的項目有10個,，占項目數(shù)量的7.5%，其中2017年前（含2017年）入庫的項目僅有4個,，意味著僵尸項目少。
（三）主要特點
1.合作方式和合作期限多樣
主要有BOT,、DBOT,、BOO、ROT,、DBFO,、BOO、TOT以及組合模式等8種合作方式,，以BOT為主,，共有115個，占比86.5%,，其次為DBOT和TOT模式,，分別為8個和5個，其他模式各有1個,。此外,，項目合作期限差別較大（見圖3），最短的為10年,，最長的達33年,，以15年和20年居多，占比46%,。其中,，合作期限30年以上的有10個，合作期限在20～24年的項目有44個,，占項目數(shù)量的三分之一左右,。
2.投融資規(guī)模和股權(quán)結(jié)構(gòu)差別較大
從項目投資額度來看，最多為54.63億元,，最少的為1.31億元,。項目投資規(guī)模在5.0～9.9億元的項目有42個，超過10億元的有43個,，兩者合計占到總數(shù)量的近三分之二,，表明水生態(tài)綜合治理單個項目的投資體量較大。從項目的社會資本方和政府方的股權(quán)占比來看,，社會資本方股權(quán)占比最高為100%,，最低為51%，大部分項目社會資本方股權(quán)占比為80%以上,。
3.回報機制以政府付費為主且進展?fàn)顩r最好
從項目回報機制來看,，采用政府付費的項目最多,，占項目數(shù)量的53.0%，其次為可行性缺口補助,，項目數(shù)量占比45.5%,，采用使用者付費的項目有2個。盡管水生態(tài)綜合治理項目公益性較強,，但項目的實施并不完全依賴政府付費,，采用可行性缺口補助和使用者付費的項目數(shù)量占到近一半。然而,，從不同回報機制項目的進展情況看,，政府付費項目進展情況最好，進入執(zhí)行階段的項目數(shù)量最多,；采用使用者付費的有一個進入執(zhí)行階段（見圖4）,。
PartⅡ PPP項目案例分析
（一）選取的案例
在已進入實施階段的97個項目中，依據(jù)項目特點,、回報機制和分布區(qū)域等因素選擇了3個案例（見表1）,，主要分析項目的合作模式、交易結(jié)構(gòu),、回報機制的激勵機制等內(nèi)容,。
（二）伊河嵩縣城區(qū)水生態(tài)綜合治理PPP項目案例分析
1.合作模式
項目采用建設(shè)—運營—移交（BOT）模式，合作期為20年（含建設(shè)期2年）,。
2.投融資結(jié)構(gòu)和股權(quán)結(jié)構(gòu)
項目總投資為3.58億元,，項目資本金比例20%，其余80%由項目公司申請銀行貸款,。項目公司的注冊資本金為人民幣7156.14萬元,，其中嵩縣水利建設(shè)發(fā)展有限公司和中選聯(lián)合體股權(quán)比例為2:8。
3.回報機制
項目回報機制為“政府付費”,，項目建成后水上游樂設(shè)施,、戶外廣告設(shè)施等經(jīng)營項目的經(jīng)營管理權(quán)、開發(fā)權(quán),、收益權(quán)均歸政府所有,，項目公司可向?qū)嵤C構(gòu)申請設(shè)置經(jīng)營性項目，經(jīng)政府方許可后設(shè)置,，由社會資本或項目公司按年度獲得經(jīng)營權(quán)許可,。
按照實施方案，政府付費部分按PPP政策規(guī)定進行測算,，具體的付費定價按測算的下限值再下浮50%,；同時也依據(jù)運營維護期間的通貨膨脹情況（按嵩縣統(tǒng)計局公布的每一調(diào)價周期前一年嵩縣消費物價指數(shù)），設(shè)定了調(diào)價規(guī)則,，即每3年調(diào)價一次,。
4.激勵機制
項目績效考核體系與建設(shè),、運營維護費支付掛鉤，包括建設(shè)期,、運營維護期和移交三個方面的績效考核指標(biāo),。就運營期而言，按照項目合同約定,，項目在每一個運營年,，政府方通過常規(guī)考核和臨時考核的方式對項目公司服務(wù)績效水平進行考核，并按照考核結(jié)果付費,。項目公司在前兩項考核全部達標(biāo)的基礎(chǔ)上,，每年由縣水利局組織或聘請第三方對項目設(shè)施使用者或相關(guān)利益方,、沿河居民,、企業(yè)進行公共調(diào)查，滿意度需在90%以上,。上述第1,、2項考核指標(biāo)全部達標(biāo)，第3項激勵考核滿意度在90%以上的,，可以給予項目公司不超過當(dāng)年運營維護費5%的獎勵,。這是項目的特色之一。
（三）銅鼓縣河湖水系生態(tài)保護與綜合治理PPP項目
1.合作模式
銅鼓縣項目采用設(shè)計—建設(shè)—運營—移交（DBOT）模式,，合作期為20年,，其中項目建設(shè)期不超過3年，各子項目運營期年限等于項目合作期限（20年）減去各子項目建設(shè)期,，運營期從工程完工驗收合格日后至合作期滿日止,。各個子項目可以分步建設(shè)、分步驗收,、分步運營,、分步移交。
2.投融資結(jié)構(gòu)和股權(quán)結(jié)構(gòu)
項目總投資為8.05億元,，項目資本金比例20%,，即約1.61億元，其余80%由項目公司申請銀行貸款,。項目公司注冊資本為2000萬元（項目資本金包括項目公司注冊資本）,；政府方出資代表以貨幣形式出資200萬元，占股10%,；社會資本方以貨幣形式出資1800萬元,，占股90%。
3.回報機制
項目包括9個子項目,，其中8個非經(jīng)營性項目,，1個經(jīng)營性項目,，各子項目需采取適當(dāng)?shù)幕貓髾C制，政府和項目公司對于每個子項目進行獨立核算,、審計,，政府根據(jù)每個子項目審計結(jié)果支付可用性付費和運維績效服務(wù)費，對于可行性缺口補助項目,，計算其使用者付費數(shù)額,。項目運維績效服務(wù)費原則上每年核算調(diào)整一次，經(jīng)項目實施機構(gòu)協(xié)調(diào)物價,、發(fā)改,、財政等有關(guān)部門審核后報批執(zhí)行。自項目正式商業(yè)運營之日起,，若材料成本,、人工成本、居民消費價格指數(shù)三項成本變化導(dǎo)致運營維護成本變化幅度合計超過5%的,，項目公司可申請調(diào)整項目運維績效服務(wù)費付費標(biāo)準(zhǔn),。
4.激勵機制
項目設(shè)置運營維護期績效考核指標(biāo)，且運維服務(wù)的優(yōu)劣決定運維績效服務(wù)費的多寡,，建設(shè)期內(nèi)項目建設(shè)質(zhì)量的優(yōu)劣將直接影響社會資本在運營維護期的成本高低,，以有效激勵資本從項目全生命周期成本統(tǒng)籌考慮項目的建設(shè)及運營維護等。此外,，項目將可用性付費和運維績效服務(wù)費確定在一個合理區(qū)間內(nèi),，并鼓勵社會資本通過改善管理來控制項目全生命周期成本。
（四）蒙自市水生態(tài)綜合治理PPP項目
1.合作模式
蒙自市項目采用BOT（建設(shè)—運營—移交）模式運作,，合作期為23年（含建設(shè)期3年,，運營期20年）。
2.投融資結(jié)構(gòu)和股權(quán)結(jié)構(gòu)項目總投資4.64億元,，其中,，水庫擴建工程總投資4.0億元，“兩河”水生態(tài)治理項目一期工程靜態(tài)總投資0.62億元,。投融資模式為：蒙自市長橋海水庫擴建工程與“兩河”水生態(tài)治理項目一期工程兩個項目打包運作,，通過蒙自市長橋海水庫擴建工程2.34億元上級財政補助資金作為政府方項目資本金出資，除滿足水庫擴建工程投資外,，撬動蒙自市“兩河”水生態(tài)治理項目一期工程的社會資本投入自有資金及籌措銀行貸款建設(shè)項目,。政府方和社會資本方持股比例為49%：51%，項目投融資結(jié)構(gòu)見表2,。根據(jù)股權(quán)比例,，政府方資本金出資5764.7萬元，社會資本方股權(quán)出資6000萬元，資本金占總投資25.36%,，項目建設(shè)缺口資金部分即債務(wù)資金部分,，占比74.64%，約3.46億元,，由項目公司通過債務(wù)融資等方式解決,。
3.回報機制項目回報機制為“使用者付費”，即項目公司向使用者收取的灌溉和工業(yè)供水費用,。項目設(shè)置基本水量,，當(dāng)項目出現(xiàn)虧損時，收益缺口部分計入虧損資金池,，虧損資金池通過以后年度超額收益部分來彌補（按復(fù)利計息）,，直至虧損資金池全部得到彌補；通過虧損資金池彌補后仍不能正常運營的,，啟動調(diào)價機制或由政府方協(xié)調(diào)項目公司與當(dāng)?shù)赜盟畱艉炗喒┧畢f(xié)議等其他方式彌補虧損,；若仍不能運營的，經(jīng)政府方同意可適當(dāng)延長項目合作期,。運營期內(nèi),，非項目公司經(jīng)營管理等可控原因,，導(dǎo)致項目公司連續(xù)2年實際供水需求量不足基本水量的80%或供水成本變動幅度超過30%時,，啟動水價調(diào)整程序，調(diào)價幅度一般不超過20%,。
4.激勵機制項目的投融資結(jié)構(gòu)中,，以中央預(yù)算內(nèi)資金及省級補助資金的方式降低社會資本準(zhǔn)入門檻和融資難度的行政補貼機制；在回報機制設(shè)計時,，建立虧損資金池及調(diào)節(jié)機制,，平滑各年的盈利水平，降低社會資本運營風(fēng)險,；在項目的績效考核體系中,，將績效考核得分通過績效考核系數(shù)與建設(shè)運營保函相掛鉤的激勵機制，激勵社會資本提高服務(wù)質(zhì)量等,。
PartⅢ支持性政策不落地,，激勵效果和推進力度受限
（一）完善流域水法規(guī)體系
為推進PPP項目實施，國家及地方在相關(guān)文件中明確要給予財政,、金融,、收費、價格,、土地等方面的扶持政策,，但缺少細化、落地的專項政策。按照傳統(tǒng)的項目法人建設(shè)模式,，有的項目可以得到財政補貼和政策性貸款等優(yōu)惠政策,，而采用PPP模式后，除了合同約定的投資回報外,，社會資本方難以享受與國有資本同等的優(yōu)惠政策,，還面臨著征用土地等問題，協(xié)調(diào)政府有關(guān)部門的難度很大,，削弱了社會資本參與的積極性,，也不利于項目的推進。
（二）缺少符合項目特點的專用合同模板
目前,，水生態(tài)綜合治理項目大多采用財政部的通用版本,，難以反映項目的特點，如水生態(tài)環(huán)境保護項目特征指標(biāo),、運營維護的結(jié)果導(dǎo)向不明等問題較為普遍,。一方面，受相關(guān)操作人員認識所限,，PPP項目合同制定時考慮的不夠周詳,，合作邊界模糊；另一方面,，由于綜合治理項目較為復(fù)雜,，涉及專業(yè)技術(shù)問題較多，各單項工程相互關(guān)聯(lián)程度高,，合同制定就較為困難,，容易出現(xiàn)合同內(nèi)容不夠全面等問題，一旦產(chǎn)生爭議,，則缺乏合理依據(jù),，增加談判和交易成本，進而影響項目執(zhí)行,。
（三）績效考核評價體系不完善
生態(tài)綜合治理PPP模式中,，政府所承擔(dān)的支付義務(wù)在PPP項目中以“可用性付費”為主，“績效付費”是“可用性付費”的補充,。從我們的跟蹤情況看,，有的項目合同文本中未設(shè)置績效考核相關(guān)內(nèi)容，難以對社會資本形成約束,；有的項目實施方案并沒有將績效考核作為激勵的手段而是當(dāng)作目的,，直接按績效考核得分將年度補貼金額按一定比例扣除，或作為績效系數(shù)扣除補貼金額,，只有懲罰性質(zhì)的扣款,，沒有獎勵性質(zhì)的激勵措施,，這種考核結(jié)果的運用方式對激勵社會資本持續(xù)參與動力有限。
（四）項目回報機制還不完善,，影響PPP模式發(fā)展就現(xiàn)狀情況來看,，水生態(tài)綜合治理PPP項目收益主要方式為政府購買和可行性缺口補助，使用者付費只占極少一部分,。項目收益依賴財政支出,，然而一旦地方政府財政壓力增大，就可能出現(xiàn)支付不及時等違約情況,，企業(yè)經(jīng)營面臨困境,。特別是在水生態(tài)綜合治理PPP項目采購階段，政府方要求社會資本提供高質(zhì)量的水生態(tài)公共產(chǎn)品和服務(wù)的同時,，又以收益率下浮程度作為標(biāo)底,，進一步壓縮了企業(yè)的利潤空間。
PartⅣ有關(guān)對策建議
（一）出臺社會資本參與水生態(tài)綜合治理項目建設(shè)運營辦法和專用合同
考慮到水生態(tài)綜合治理項目自身特點和發(fā)展趨勢,，建議出臺社會資本參與水生態(tài)綜合治理建設(shè)實施辦法和專用合同,，對水生態(tài)綜合治理PPP項目適用范圍、主要模式,、核心內(nèi)容的要求等方面作出更為詳細的規(guī)定,，明確社會資本選擇要求；圍繞公共產(chǎn)品或服務(wù)的交付效率和質(zhì)量,、風(fēng)險管控,、社會及經(jīng)濟效益等PPP模式的重要內(nèi)核，明確工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),、合作模式與融資結(jié)構(gòu)設(shè)計,、價格機制,、運營標(biāo)準(zhǔn)和績效考核等要求,；規(guī)范實施方案審查辦法，為PPP項目提供實質(zhì)性的操作指引,。
（二）出臺水生態(tài)綜合治理PPP模式績效考核辦法建議結(jié)合當(dāng)前實行的政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引有關(guān)要求,，建立針對水生態(tài)綜合治理PPP項目類型和特點的一套績效考核指標(biāo)體系，制定PPP項目績效考核辦法,，將其作為付費（扣減和獎勵）和保證金管理,、運營改進、完善監(jiān)管機制和風(fēng)險分擔(dān)機制調(diào)整的重要依據(jù),，既可規(guī)避保底回購,、保底承諾、名股實債,、購買服務(wù)等問題,，也有利于加強政府付費項目的規(guī)范化和科學(xué)化管理。（三）建立和完善項目激勵機制
一是政策性的激勵。主要包括財稅優(yōu)惠,、財政補貼等,，如在蒙自市案例以“中央預(yù)算內(nèi)資金”及“省級補助資金”以資本公積的方式注入項目，降低了社會資本融資難度,，也降低了項目資金使用成本,。
二是運營期的激勵。PPP模式具有長期關(guān)系型契約的特征,，在長達10年至30年的生命周期中,，合作雙方存在博弈行為，更要注重運營期的激勵,，設(shè)置合理的激勵措施,，可以鼓勵社會資本在提供優(yōu)質(zhì)的水生態(tài)公共產(chǎn)品的同時，通過改善管理,、技術(shù)創(chuàng)新等方式來獲得更高的合法收益,。三是收益分配的激勵。項目公司需同時承擔(dān)項目的建設(shè)及運營維護等,，政府方通過設(shè)置績效考核指標(biāo),，將項目公司收益與項目績效考核結(jié)果掛鉤，強化項目產(chǎn)出績效對社會資本收益的激勵約束效果,。如在銅伊縣嵩河案例中,，采取實行懲罰與補貼相結(jié)合的措施實現(xiàn)政府和社會資本方的激勵相容。（四）靈活運用水生態(tài)綜合治理PPP模式
項目能否采用PPP模式是有一定限制條件的,，在項目識別階段要通過物有所值評價和財政承受能力論證,，在準(zhǔn)備階段要編制實施方案，在采購階段還要受到財政承受能力10%紅線等政策制約,，并存在流標(biāo)的可能性,，項目落地周期相對較長；加之我國幅員遼闊,，不同地區(qū)之間財政狀況,、政府治理能力、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域市場化程度等方面存在較大差異,，并不是所有水生態(tài)綜合治理項目都適宜采用PPP模式,。在實際應(yīng)用中，還要根據(jù)項目特點,，靈活構(gòu)建符合項目特點的模式,。唯有如此，才能發(fā)揮PPP模式緩解財政壓力,、提高投資效率,、提升服務(wù)水平等優(yōu)勢,。